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吴建雄教授解读监察法(一)
发布人:杨立邦  发表时间 : 2019-07-27  浏览 : 45

2019126日,中国反腐败司法研究中心主任、湘潭大学博士生导师、国家社科基金特别委托项目“中国特色社会主义国家监察制度研究”首席专家吴建雄教授,在甘肃省委党校廉政素能培训班上,与参训学员分享了他对监察法的思考和见解。

 

以下是演讲整理的精华内容,干货多多,建议收藏细读。

 

监察法的鲜明特色:这是一部党和国家自我监督的法律,这是一部融组织和程序于一体的法律,这是一部授权法也是一部控权法,这是一部具有源头和引领特质的法律。

 

 监察法在国家治理体系中具有源头性、引领性法律地位;监察委员会既是国家监察机关、反腐败专责机关,又是政治机关;严格执行监察法与严格遵守刑诉法具有内在的一致性。

 

 把握监察法的基本内涵:指导思想和领导体制,监察原则和监察方针,监委产生和监委职责,监察对象和监察范围,监察权限和监察措施,监察规范和监察程序,对监察机关和人员的监督。

 

 抓好监察法的贯彻实施:要弄清贯彻实施根本要求,包括总体目标,主体属性,基本职责;要完善贯彻实施调查程序机制,包括线索处置、立案程序、调查取证、留置程序等;处置程序包括证据审查,调查结果处置、渉案款物及涉案人相关处置等;完善自身监督制约机制。

 

2018320日,十三届全国人大一次会议,审议通过了《中华人民共和国监察法》并公布实施。监察法的制定实施,为建立集中统一、权威高效的国家监察体系,健全党和国家监督体系、深入开展反腐败工作,奠定了法律基础。

 

监察法把党内监督和国家监督统一起来,确立了具有中国特色的监察制度。这种监察制度既体现了中华民族传统制度文化,是对中国历史上监察制度的一种借鉴,也是对当今权力制约形式的一个新探索。具有极大的原创性。正如有学者言:“由于新颖,必然生疏,以至于在对监察制度的理解上,一开始是不深入、甚至是有几分陌生的”。这就要求我们沉下心来研读,结合实践品味,在学习研究中读懂监察法,深刻把握监察法的鲜明特色、科学内涵与精神实质,深刻认识其所具有的重大政治意义和法治意义,增强贯彻实施的自觉性和主动性。

 

这个问题,需要我们从以下四个方面来认识

 

这是一部党和国家自我监督的法律

 

 《监察法》笫二条规定:“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。笫三条将宪法规定的“中华人民共和国各级监察委员会是国家专门监察机关”细化为“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有

 

行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法扣职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作。

 

大家知道,廉政建设和反腐败工作,是党和国家自我监督的重大政治任务,是一种刀刃向内、无私无畏的自我革命。自我革命意味着要“革”自己的命,对自身存在的问题“动刀子”;意味着反躬自省,自己扬弃自己,自己超越自己。自己否定自己,这种自我革命的目的不是要自己推翻自己、全盘否定自己,不是要改弦更张、改旗易帜,而是要确保党开创的事业始终沿着正确的轨道、既定的目标前进,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

 

党的十八大以来,我们党自我监督、自我革命的成果显著,打“虎”之多,拍“蝇”之众,既超出国人的期待,又出乎外人的意料。习近平总书记强调:“法治之下,任何人都不能心存侥幸,都不能指望法外施恩,没有免罪的‘丹书铁券’,也没有‘铁帽子王’。”这段话,展示了我们党反对腐败的决心和毅力。这样的自我革命,没有破釜沉舟、舍我其谁的魄力,没有刮骨疗毒、壮士断腕的勇气,是根本做不到的。《宪法修正案》和《监察法》的制定和颁行,就是要把党和国家自我监督和自我革命的成果用根本大法和基本法的形式固定下来,使这种自我监督和自我革命常态化法治化。党和国家自我监督的政治性决定了监察工作、监察主体的政治性,决定了监察法是政治领域的治理规范,纪检监察机关和党委的组织、宣传、政法等部门,人大常委及其专门委员会一样,都是政治机关,而且是具有一定执法功能的政治机关。监察委员会既是国家监察机关、反腐败专责机关,又是政治机关。

 

这是一部融组织和程序于一体的法律

 

纵观我国法律体系,组织机构、职权配置一般都体现在组织法中,其职权运行则是由独立的程序法律来规范。而监察法则例外,它是一部融组织和程序于一体的法律。

 

监察法总结了建国以来反腐倡廉建设的基本经验,吸收了古今中外法治反腐文明成果。在机构设置上,国家监察委员会由全国人大产生,负责全国监察工作;国家监察委员会由主任、副主任和委员若干人组成,主任由全国人大选举,副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人大常委会任免;国家监察委员会主任每届任期同全国人大相同,连任不得超过两届;地方各级监委由本级人大产生,负责本行政区域内的监察工作;地方各级监委由主任、副主任和委员若干人组成,主任由本级人大选举,副主任、委员由监委主任提请本级人大常委会任免;地方各级监委主任每届任期同本级人大相同。

 

在职权配置与程序设置上,监察法适应了惩治和预防腐败的客观要求,揭示了腐败衍生的机理和规律。监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察,具有权力监督的彻底性;主要职能是调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律尊严,具有致高的维宪性;主要职责是监督、调查、处置,具有标本兼治、监察反腐的可期待性;主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等,具有反腐手段的严整性。特别是用留置代替“两规”,适应了腐败问题违规与违法交织的规律,破解了刑事强措施难以突破职务犯罪的困局。监察法作为组织与程序相结合的特别法,为监察权配置和运行提供了法律依据,监察机关主要依照监察法及相关法律开展工作。而不是像司法机关一样,主要依据刑事诉讼法及相关法律开展工作。也可以说,严格执行监察法与严格遵守刑诉法是一致的。两者在价值取向、程序设置上具有相通性、互补性。纪检监察机关在办理职务犯罪案件时,在调查取证质量上主动对接以审判为中心的司法改革要求;检察审判机关在办理职务犯罪案件时,也要贯彻监察法的基本精神,确保监察与司法的有效衔接,实现反腐败斗争法治化的一体推进。

 

这是一部授权法,也是一部控权法

 

监察法的制定和颁行,从根本上说,是社会主义国家“权力属于人民,人民监督权力”的宪法精神的重要体现。制定监察法,从立法上确认党对反腐败工作集中统一领导,构建上下一体、高效权威的国家监察体系,赋予监察机关监督、调查、处置职权和相关强制性措施手段,是防止公共权力滥用,维护人民群众根本利益的创制之举。它通过加强和改进国家政权建设,弥补在国家权力结构中,监察体系不够完善的短板,构筑起防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租的屏障。昭示了党和国家确保公共权力的人民性、确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的价值追求和坚定决心。

 

监察法的人民性决定了监察法既是一部授权法也是一部控权法。绝对的权力导致绝对的腐败。为防范监察权的风险,监察法坚持权力分解、相互制约,防控关键原则,针对监察权行使的不同环节,都提出了严格的控权要求,专门在第七章用九个条文,就如何对监察机关和监察人员进行监督作出明确规定。首先是对关键环节的监督制约。监察法要求监察机关建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约机制,加强对调查、处置工作全过程的监督管理;对重要取证工作全过程录音录像,留存备查等。其次是接受上级监委的监督。上级监委通过落实“两个为主”进行监督,也就是监察工作以上级监委领导为主、干部提名考察以上级监委会同组织部门为主。三是加强内部监督机构建设。通过设立内部专门的监督机构进行专门监督,确保建立忠诚干净担当的监察队伍。四是建立相关内部监督制度。监察法第六十一、六十五条规定,对监察人员工作重大失误、严重违法与9类违反规定的行为,追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

 

为确保监察权牢牢掌握在人民手中,监察法对监察权的外部监督进行了严密规制。一是党的领导与监督。监委与纪委合署办公,始终在党中央领导下开展工作,自觉接受党中央的监督。通过党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐败形势,听取重大案件情况报告,对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等审核把关,党对监察工作关键环节、重大问题的监督实现了制度化和常态化。党委工作部门的相关职能也涵括了对监委的监督与制约。二是人大、政协监督。监察法规定监委由同级人大产生,对其负责,受其监督。人大通过听取和审议专项工作报告,组织执法检查、提出询问或者质询等对监委开展监督。人民政协也可对监委进行监督。三是司法监督。检察院、法院对监委业务流程的监督,体现了司法机关对监察机关的监督。监察法规定人民检察院退回补充调查的权力及必要时可自行补充侦查。法院在审理案件时,通过对案件性质进行认定、对证据进行审查判断、对量刑建议进行考虑等,从而实现对监委权力的监督。四是民主监督、社会监督、舆论监督。监察法规定,监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。五是相关协作配合机关的监督。如公安机关、反腐败国际合作方等对监察权的行使也有相应监督制约。六是监察对象的监督。监察对象及其家属等可通过提起申诉、复查及国家赔偿等进行监督。监察权通过强有力的内外监督,确保人民赋予的监察权永不蒙尘。

 

这是一部具有源头和引领特质的法律

 

监察法是我国第一部反腐败国家立法,也是一部体现党和国家自我监督的基本法律。在我国宪法之下的整个法律体系中,监察法处于源头性、引领性的重要地位。这就决定了在修改和调整相关法律的实践中,必须强调相关法律与监察法相衔接、相补充,修改的相关法律不能与监察法的规定相冲突。监察法出台后,涉及对原有法律中对有关国家机关职权的划分需要作出相应的修改和调整。如刑事诉讼法、人民检察院组织法、检察官法等法律中关于检察机关侦查职务犯罪职责的有关规定需要进行修改。宪法和监察法对监察委员会的设立和与同级人大的关系都作了规定,需要相应在全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方组织法、监督法等法律中作出相应规定。改革后各级行政监察部门已并入监察委员会,监察法通过后同时废止行政监察法,目前还有若干法律中涉及行政监察机关名称、职能等内容,需要作出一揽子修改。通过立、改、废,形成科学有效、健全完备的反腐败法律法规体系,为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力法治保证。

 

监察法在国家治理体系和反腐败法治体系中具有源头性、奠基性法律地位。监察法与相关法律衔接的源头性是由依法治国的内在逻辑决定的。依法治国必须首先依法治权,依法治权必须依法治吏。这是因为,腐败行为是公共管理活动中的权力滥用,是国家治理中的一种病变,如果不能防止公共权力滥用,遏制国家治理中的病变,就谈不上国家治理体系和治理能力的现代化,全面依法治国的目标也不可能实现。监察法作为党和国家自我监督、自我革命的法律规范,承载着维护公共权力廉洁高效运转、维护人民当家做主、实现“三清”建设廉洁政治的重要使命。它的规制对象是所有行使公共权力的公职人员。它的规制范围涉及到党和国家机关、国有企事业单位、农村乡村,包含了政治、经济、社会的各个领域、各个方面。可谓“党政军民学,东西南北中”哪里有公共权力,哪里就在监察法的规制之列。监察法与党内法规相辅相成,共同发力,巩固党的执政地位,厚植党的执政基础;监察法与人大、司法、审计等方面的法规相衔接,保证国家机器依法履职、秉公用权;监察法与民主监督、社会监督方面的法规相衔接,保证权力来自人民、服务人民,确保人民赋予的权力为人民谋利益。

 

监察法分为9章,包括总则、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任和附则,共69条。主要内容可以归纳为以下几点:

 

一、指导思想和领导体制

 

为坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导,监察法规定:坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制(第二条)。

 

二、监察原则和监察方针

 

关于监察工作的原则。监察法(第四条)规定:监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉;监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约;监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。(第五条)规定:国家监察工作严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳,在适用法律上一律平等,权责对等,从严监督;惩戒与教育相结合,宽严相济。

 

关于监察工作的方针。(第六条)规定:国家监察工作坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败;深化改革、健全法治,有效制约和监督权力;加强法治道德教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

 

三、监委产生和监委职责

 

关于监察委员会的产生。根据宪法修正案,监察法(第八条第一款至第三款)规定:国家监察委员会由全国人民代表大会产生,负责全国监察工作;国家监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由全国人民代表大会选举,副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免;国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。

 

监察法(第九条第一款至第三款)规定:地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生,负责本行政区域内的监察工作;地方各级监察委员会由主任、副主任若干人、委员若干人组成,主任由本级人民代表大会选举,副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免;地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。

 

关于监察委员会的职责。监察法(第十一条)规定,监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责:一是对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;二是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;三是对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。

 

四、监察对象和监察范围

 

按照深化国家监察体制改革关于实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖的要求,监察法(第十五条)规定,监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:一是中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;三是国有企业管理人员;四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;五是基层群众性自治组织中从事管理的人员;六是其他依法履行公职的人员。

 

五、监察权限和监察措施

 

为保证监察机关有效履行监察职能,监察法(第十九条至第二十一条、第二十三条至第二十七条)规定:赋予监察机关必要的权限。一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时,可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施。二是(第二十二条第一款、第三款)规定了涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有涉及案情重大、复杂,可能逃跑、自杀,可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所;留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。三是(第二十八条至第三十条)规定了监察机关需要采取技术调查、通缉、限制出境措施的,经过严格的批准手续,按照规定交有关机关执行。

 

六、监察规范和监察程序

 

为保证监察机关正确行使权力,监察法在监察程序一章中,对监督、调查、处置工作程序作出严格规定,包括:报案或者举报的处理;问题线索的管理和处置;决定立案调查;搜查、查封、扣押等程序;要求对讯问和重要取证工作全程录音录像,严格涉案财物处理等(第三十五条至第四十二条、第四十六条)。

 

关于留置措施的程序。为了严格规范留置的程序,保护被调查人的合法权益,监察法规定:设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准;省级监察机关采取留置措施,应当报国家监察委员会备案,留置时间不得超过三个月,特殊情况下经上一级监察机关批准可延长一次,延长时间不得超过三个月;监察机关发现采取留置措施不当的,应当及时解除。采取留置措施后,除有碍调查的,应当在二十四小时以内,通知被留置人员所在单位和家属。同时,应当保障被留置人员的饮食、休息和安全,提供医疗服务(第四十三条第一款、第二款,第四十四条第一款、第二款)。

 

七、对监察机关和人员的监督

 

按照“打铁必须自身硬”的要求,监察法从以下几个方面加强对监察机关和监察人员的监督:

 

一是接受人大监督。(监察法第五十三条)规定:监察机关应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督;各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察机关的专项工作报告,组织执法检查;县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。

 

二是强化自我监督。监察法与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接,将实践中行之有效的做法上升为法律规范。监察法规定了对打听案情、过问案件、说情干预的报告和登记备案,监察人员的回避,脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。

 

同时,监察法(第五十七条至第六十一条)规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。(第五十四条)明确规定:监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。

 

三是明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约的机制。(第四十七条第二款、第三款)规定对监察机关移送的案件,人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查;对于有刑事诉讼法规定的不起诉的情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定。(第三十三条第二款)规定:监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致

 

四是明确监察机关及其工作人员的法律责任。监察法第八章(第六十五条)法律责任中规定:监察机关及其工作人员有违反规定发生办案安全事故或者发生安全事故后隐瞒不报、报告失实、处置不当等9种行为之一的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。(第六十七条)还规定:监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益,造成损害的,依法给予国家赔偿。(未完,见续二)


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