司法研究
监察学科创建的价值目标属性,定位与体系设计
发布人:夏亚  发表时间 : 2023-02-21  浏览 : 641

作者:吴建雄,湘潭大学教授,博士生导师,中国反腐败司法研究中心主任,湖南省法学会法治反腐研究会会长;杨立邦,湘潭大学法学院博士研究生。

来源:《新疆师范大学学报(哲学社会科学版) 》2022年第1期,本文为研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重点项目“坚持和完善党和国家监督体系研究”(20AZD106)阶段性成果。


摘要:创立监察学及其学科体系,有利于党和国家反腐倡廉建设高质量发展,有利于在学科建设中坚持马克思主义指导地位,有利于推进反腐败工作法治化规范化,有利于监察主体专业化建设和人才培养。应当从构建监察学逻辑体系和监察实践及人才培养的需要出发,创建独立的(纪检)监察学一级学科,纪检监察理论学、党内法规学、监察法规学、廉政研究学二级学科,(纪检)监察监督学、(纪检)监察调查学、(纪检)监察处置学、(纪检)监察程序学、(纪检)监察证据学、(纪检)监察国际学三级学科在内的学科体系。


关键词:监察学;学科创建;学科体系


随着国家监察体制改革的深入、《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)及其配套法律的创制和实施,中国特色的社会主义国家监察制度基本定型。在这一背景下,创立法学门类下的监察学一级学科,明确学科定位,统一学科话语,确立学科建设原则,设置学科架构体系,对健全完善中国特色的国家监察制度,加强监察主体的专业化建设,培养高质量监察人才,推进新型国家监察制度行稳致远,具有重要的现实意义和长远的战略意义。

一、创立监察学及其学科体系的价值目标

(一)有利于党和国家反腐倡廉建设高质量发展

建党百年反腐倡廉建设的实践证明,权力是最大的腐蚀剂,我们党要在长期执政的条件下拒腐防变,保持党的先进性,纯洁性,不能靠西方的三权分立和所谓政党轮替,根本上要靠党自我净化、自我革命;只有构建起具有中国特色的监督体系,把自我监督的有效制度确立起来,才能巩固党的执政地位,跳出历史周期率。党的十九届四中全会提出“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督严肃性、协同性、有效性,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。这是新发展阶段推进治理体系与治理能力现代化的新要求,是建党百年来解决长期执政条件下权力监督问题历史经验的科学总结。

国家监察机关是党和国家监督体系的重要组成部分,创立国家监察学及其学科体系,关系到国家监察机关的职能运行与完善发展。当前,党和国家监督体系已经进入“协同高效、系统集成”的发展阶段。通过建立监察学科并与纪检学科一体贯通、有机衔接,能够深入总结国家监察体制改革的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑,推动整个党和国家监督体系的研究。在理论层面,将丰富的监察实践上升为监察理论,形成中国特色的国家监察学科;在实践层面,以科学的理论架构和研究范式,健全国家监督的体制机制,推动党全面领导、长期执政下实现自我监督、自我净化的制度体系建设,走出一条党在长期执政条件下中国特色的反腐倡廉之路。

(二)有利于在学科建设中坚持马克思主义指导地位

长期以来,高校始终高度重视意识形态工作,如何在多元化的学术思潮中坚持马克思主义指导地位,在学科建设和教育中牢牢把握党的主张和主导价值观,是学科建设的核心问题。监察体制是党集中统一领导下的监察体制,创立监察学科是马克思主义的立场、观点、方法在社科领域指导地位的鲜明彰显。监察学学科的根本立场就是“一切权力属于人民”的宪法立场、“全心全意为人民服务”的执政立场、权力为人民谋利益的法治立场;监察学的基本观点就是加强党对反腐败工作的集中统一领导、强化对权力的监督制约、确保公权力为人民谋利益;监察学的基本思想方法,就是以政治思维明方向、辩证思维抓根本、系统思维观整体、以法治思维定规范的思维方式,坚持中国特色社会主义人才培养的正确方向。创立监察学学科有利于把增强中国特色社会主义监察制度的道路自信、制度自信、文化自信落实到中国特色社会主义社科教育中,在学科建设上旗帜鲜明地昭示党对反腐败斗争领导和党和国家自我监督的法定性,有利于强化对全面从严治党和全面依法治国的学理认同和法理认同。

(三)有利于推进反腐败工作法治化规范化

监察机关是履行反腐败职责的专门机关,《宪法(修正案)》和《监察法》从制度层面决定了监察机关的反腐败工作必须走向法治化规范化。罗尔斯在《正义论》中讲道“我要把制度理解为一种公开的规范体系”。这一名言体现在监察学科的创建中,就是要把监察制度运行作为一种公开的规范体系进行研究。

其一,要研究《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中国共产党党章》(以下简称《党章》)的最高指引地位。既要着眼于推进以《宪法》为基础的监察法律体系建设,又要立足于加强以《党章》为根本的党内法规体系建设,实现依法治党和依规治党相结合。研究贯彻实施监察法及相关法律法规、党纪党规的衔接机制,使反腐败工作遵循法治化规范化的价值追求。其二要研究程序正义在执纪执法中的基础地位。阐明程序正义是反腐执法的基础。查办腐败案件,不仅要公正、合理、合法,还要让当事人感受到过程的客观公正。通过对执纪执法办案标准的深入研究,提高执纪执法人员的规范水平,完善腐败案件查办的程序要求和工作机制,总结审查调查工作规律,为反腐败工作依法运行提供学理支撑。其三要研究实体公正在执纪执法中的主导地位。阐明纪检监察机关执纪执法机关的目标在于高效查明案件事实,运用纪律法律恢复被腐败扭曲的法律秩序和社会关系。党纪政纪、执法司法都要以追求案件的真实性为价值目标。通过反腐败工作法治化规范化的学理研究,彰显“以事实为根据、以纪律法律为准绳”,“重事实、重证据、重调查研究”,“尊重和保障公民合法权利”等法治理念,促进反腐败工作法治化规范化。

(四)有利于监察主体专业化建设和人才培养

“十四五”规划建议把坚持严的主基调、不断增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,完善党和国家监督体系,加强政治监督、强化对公权力运行的制约和监督,作为加强党的集中统一领导的重要制度保障。国家监察体制在党和国家监督体系中具有主导和主干地位,其监察主体的专业化建设和人才培养亟需监察学学科体系的构建来支撑。

就学科体系建设而言,中国特色社会主义学科建设已建立起包括政治学、法学、经济学、管理学、社会学、公安学等各部门法学在内的系统学科体系。随着监察体制改革的不断深入,新的监察制度和新的监察实践提出了新问题,需要我们刷新研究思维和研究方法。从纪检监察现实情况看,纪检监察干部普遍面临着能力恐慌、本领恐慌、知识恐慌。特别在如何正确适用纪律、法律两种规范;如何正确执行执纪、执法两种程序;如何严格按照刑事审判标准收集证据等方面的专业能力不足,不能完全满足实践的新需求。只有通过系统性、专业化的监察学学科教育,才能提高纪检监察干部的理论素养,才能使其建立科学的思维方式,提高执纪执法的专业本领。从长远看,通过编写监察学专业的教材,保证知识传递和知识普及的有效性,既能够推动高等院校培养监察学专业人才,培养高素质的纪检监察后备力量,也有利于吸引高校科研机构研究人员投身监察理论和实务研究。

二、监察学科建设现状与存在的问题

(一)监察学科建设现状

1.积极开展监察学平台建设

监察学科建设始于纪检监察体制改革过程中纪检监察培训机构的监察理论和实务培训。2010年成立的中国纪检监察学院,是推动纪检监察学科建设的主导力量。截至2019年底,先后有山东省、贵州省、新疆自治区、四川攀枝花市的纪委监察委,相继成立纪检监察干部培训学院;云南省纪委与云南师范大学合作共建云南纪检监察学院。纪检监察系统在干部培训教育中,及时跟进监察体制改革新理念新思想,为监察学科的创建积累了有益的经验。

在国家监察体制改革深入推进、纪检监察机构教育培训兴起的同时,越来越多的高校也成立专门监察学院和教研机构。据不完全统计,全国有12所高校依托优势教育资源,成立监察学教学研究机构,成为纪检监察教学研究和人才培养的重要阵地,共投入专兼师资力量100余人,招收本科生800余名,投入专项资金1000余万元。例如,中国政法大学成立国家监察研究院、西南政法大学成立监察法学院、西北政法大学成立纪检监察学院、苏州大学成立国家监察研究院,等等。上述学院和研究院的主要功能在于开展监察法学、纪检监察学等学科的学历教育,力求培养具有一定理论素养和较全面知识结构的专业人才。

与此同时,反腐倡廉研究机构也方兴未艾。据不完全统计,高校科研机构中设立监察学研究机构的大学有100余所。例如,中共中央党校(国家行政学院)成立廉政建设教研室、中国社会科学院成立中国廉政研究中心、北京大学设立廉洁社会研究中心、清华大学设立廉政与治理研究中心、中国人民大学设立反腐败与廉政政策研究中心等等。其中,湘潭大学与湖南省法学会法治反腐研究会合作共建湘潭大学法治反腐研究基地,教育部从2015年开始每年下拨5名“法治反腐”研究方向的博士研究生招生指标,基地先后承担国家社科基金反腐败和监察制度研究重大项目多项,取得200余项相关研究成果。

2.依托相关学科进行监察学培育

监察学科建设虽然有纪检监察系统的培训教育基础,但尚未形成独立的学历教育学科体系,不少高校采取“借船出海”、“借火点灯”的办法依托相关学科进行监察学培育。借助现有学科建设的经验和条件,在传统的政治学、法学、马克思主义理论等专业学科框架内培育“纪检监察学”、“国家监察学”“监察法学”等专业学科,招收和培养硕士研究生和博士研究生。

依托部门法学专业培育监察法学专业。云南师范大学2013年开始招收“纪检监察与反腐倡廉建设研究”方向的硕士研究生;中国政法大学2020年在“诉讼法学”研究生招生方向中增设“监察法学”研究方向;西南政法大学2020年开始在法学研究生招生专业中增设“监察法学”;云南大学、西北政法大学2020年开始在宪法学与行政法学专业中招收“监察法学”研究方向的硕士研究生。

依托政治学专业培育纪检监察学专业。北京大学政府管理学院组织编写《政治监督学》、《廉政政策分析》等教材,在政治学专业的本科通识课程中开设“监察与监督”课程;中国政法大学于2013年在政治学学科下招收“国家监察学”专业硕士研究生,研究方向包括国家监察理论、党纪检查和中国监察制度;吉林大学廉政研究与教育中心自2014年招收监察专项计划博士研究生,培养政治学视野下的廉政研究人才。

依托马克思主义专业培育监察学专业。湖南大学2019年在马克思主义学院设立纪检监察专业,招收纪检监察硕士研究生和“腐败预防与惩治”方向的博士研究生;西北政法大学在马克思主义中国化研究学科下招收监察与廉政研究方向的硕士研究生;西安交通大学2020年研究生招生目录在马克思主义理论学科下设立党风廉政建设与监察监督的研究方向。

3.监察学研究方兴未艾成果迭出

通过在中国知网(CNKI)以“监察法or监察法学or监察委员会”为主题、“2016年1月1日至2020年12月31日”为检索时段设定检索式,在CSSCI收录期刊中检索到有效期刊论文316篇。对所采集数据使用计量分析软件进行分析,可以发现我国监察学研究高载文量期刊和高发文量作者概况。如图1所示,自监察体制改革启动以来,有关监察学的学术成果不断涌现,刊载监察学论文的主要专业期刊和高校学报、党校学报有《法学杂志》《法治研究》《法学》《法学评论》《法学论坛》《中共中央党校学报》《新疆师范大学学报》《四川师范大学学报》等等。总体看,刊发监察学论文数量居首位的是《法学杂志》,在高校学报中发文数量处于前列的是《新疆师范大学学报》,在党校学报中发文数量最多的是《国家行政学院学报》。

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图1:我国监察学研究高载文量期刊

通过对发文量作者的数据分析,发现多数作者的发文量仅为1篇,发文量在5篇以上的作者有4位,分别是吴建雄(14篇)、秦前红(12篇)、刘艳红(6篇)、陈光中(5篇)(见图2)。

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图2:我国监察学研究高发文量作者

上述研究现状表明,国家监察体制改革特别是《监察法》实施以来,高校科研机构和研究平台高度关注中国特色社会主义监察制度创建,专家学者积极开展监察理论和监察实践的研究探索,形成了一批高质量的监察学研究成果,为更好地服务于国家监察体制改革和监察法治实践,推动监察学及其学科体系建设创造了有利条件。

从2018年开始,部分高校开始编撰监察学方面的教材。据统计,截至2020年,相继出版监察方面教材10余部。比较知名的教材有:马怀德主编《监察法学》(人民出版社2019年版);李晓明主编《国家监察学原理》(法律出版社2019年版);秦前红主编《监察法学教程》(法律出版社2019年版);江国华主编《中国监察法学》(中国政法大学出版社2018年版);吴建雄、廖永安主编《监察法学》(中国人民大学出版社2019年版),等等。这些教材从不同学科视角,对监察学的理论基础,监察学的研究体系,监察法的基本概念、立法目的、法律渊源、法律关系、基本原则、基本任务、基本规范等进行梳理阐释和学术证成,并注意从监察实践中发现和总结监察活动规律,为监察学及其学科体系创建进行了有价值的探索,提供了有益的经验。

(二)监察学科建设存在的问题

1.学科研究滞后于监察实践发展

由于教育主管部门对监察学科的建设缺少统一的规划和部署,高校和科研院所的自主探索整体比较零散,理论阐述、理论总结和理论创新不够,迄今还未形成明晰的学科定义以及相关的概念体系。对监察制度的政治性、正当性、人民性等基本问题缺乏正确认识,未形成的统一话语平台。且有的研究与现实严重脱节。例如,监察机关是实现党和国家自我监督的政治机关,实践中监察委员会作为行使国家职权的专责机关与党的纪律检查机关合署办公,从而实现党对国家监察工作的领导。这一性质定位不仅是党和国家的决策,而且是监察学研究的立论起点之一。但研究中有论者认为,“监察委员会的调查职能兼具纪律调查、政纪调查和刑事侦查的性质”,“监察调查仅仅是职务犯罪领域的刑事侦查”;也有学者认为不能从整体上将监察委员会视为政治机关,主要理由是监察机关的政治定位缺乏《宪法》、《党章》等规定,对职务违法犯罪采取的政务处分和刑事追究不是政治行为。这一观点将监察机关的政治属性与监察属性相对立,不利于监察学学科建设。又如,对监察留置期律师不能介入问题的质疑,在前期研究中如何实现被调查人人权保障问题上认识不统一成为争议热点。随着官方对相关规定的权威释义和监察实践的深入,这种质疑总体上已趋于统一,但这一已有定论的问题,在出版的监察法学相关教材中仍有涉及。

现有研究成果的“碎片化”阻碍了监察法学基础理论研究的深入。一方面,来自不同学科的学者们分别从各自单一的视角开展对策研究,往往就事论事地提出解决方案,从而使研究成果呈现“离散”状态。不同的研究分支之间缺乏有机整合,难以形成自成一体的监察法学理论。另一方面,由于学者们尚未摆脱长期以来形成的思维定势,习惯于以传统学科的范式展开分析,使监察法律现象被人为地割裂为不同专业领域的问题,从而难以形成统一的监察法学理论。例如,有学者将改革后的国家监察体制定性为“一种集党纪调查权、政纪调查权与刑事调查权于一身的单轨调查体制”,如此,监察权就被分解为三种不同性质的权力,不再具有自身的独立品格。正是由于学者们未能摒弃传统的学科划分方法和原有的思维定势,未能以监察法学这一新兴学科的视角对监察法律现象展开全面系统的审视,进而导致了很多不必要的争论。例如,有学者提出“监察监督与检察监督的界限在哪里”“留置措施是否应纳入《宪法》第37条限制范围”,等等。

2.学科研究取径存在明显的部门局限

现有监察学科研究虽然以监察制度和实践为研究对象,但所关注的仍然是各自学科领域的问题,或注重从宪法学视角论证监察机关权力地位、或注重从刑事法学视角探讨监察与司法的衔接、或注重从党内法规学视角证成监察机关的政治属性等等。这些研究虽然很有必要,但由于未能突破部门法学的研究范式,难以准确地揭示监察制度和监察实践的客观规律。

例如,有学者在监察学研究中提出“监察调查手段与检察职务犯罪侦查手段相同,应当受刑事诉讼程序约束”,监察调查要遵循刑诉法的程序规范。其论证依据在于,《监察法》规定监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,其标准与刑事审判证据要求一致;以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据;只有在“犯罪事实清楚,证据确实、充分”的情况下,监察机关才能将案件移送检察机关审查起诉。但也有论者指出,在国家监察体制改革的特殊语境中,应从监察权的整体属性出发考量监察调查权,机械地进行性质归类和区分可能割裂监察权的统一属性,与监察机关统一行使反腐败职权的制度设计相悖,不利于国家监察体制改革的深入推进和监察制度的创新发展。从监察属性出发考量监察调查权的性质和监察调查程序受《监察法》规制的观点具有一定合理性,从程序法治的角度出发将职务犯罪调查纳入《刑事诉讼法》的规制范围,这一观点虽可启发思考,但未摆脱刑事诉讼法学的学科本位。虽然监察调查与刑事侦查具有相似的外观表现和内在构成,但不能因此将监察调查与刑事侦查等量齐观,更不能以此否定监察调查的特殊性和反腐败执法的政治性。

3.学科属性和学科定位不够科学

从已出版的监察学相关教材看,对监察学科属性和学科定位,主要为法学二级学科或三级学科。因而,大多编写者将监察学科作为法学学科的一个类别,并冠以“监察法学”之名,其主要内容也是对监察法条的释义。例如,有学者依据监察法学律制度具有特殊性质、监察法学的研究理论具有独立品格、监察法律实践具有独特规律,将监察法学确立为法学下的二级学科。有论者认为《监察法》融合了《宪法》、《中华人民共和国行政法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等学科知识和内容,因而已出版的“监察法学”教义,应将监察法学定位于“法学学科之下的带有交叉性和融合性的三级学科”范畴。此外,也有学者将监察学科定位于政治学之下的二级学科,并认为《监察法》是党纪国法的统一,“纪检”与“监察”不能割裂,因而只能设立纪检监察学。笔者认为,无论是将监察学定位于法学二级学科、三级学科,还是将监察与纪检合并创建纪检监察学,都是不够科学的。

从监察学定位于监察法学看,受法律条文的局限,难以在更广阔的空间上揭示监察制度发展的规律。例如,难以反映监察制度创立的时代背景,揭示监察制度与“四个全面”的内在联系;难以深入总结反腐败斗争取得历史性成就的基本经验,也无法深入分析研究亟需破解的问题;难以阐明《监察法》与党内法规一体贯通,与刑事法律紧密衔接的理论逻辑与实践逻辑。因此,已出版的监察学教材大多局限于对监察法律制度的平面研究,尚未形成系统的学科体例结构。将纪检监察二者融合成一个学科,也就是将监察学定位于纪检监察学,难以揭示各自的制度属性和运行规律。因为,党的纪律检查机关和国家监察机关虽然合署办公、一体运行,但党的纪律检查是对全体党员实行监督、管理、教育、惩戒的党内制度,国家监察是对所有行使公权力的国家公职人员实行监督、调查和处置的国家制度,二者虽然在规制对象范围上存在重叠交叉,在价值取向上统一于建设廉洁政治,但具有不同的制度属性和运行规范。

三、监察学的学科属性与学科定位

鉴于国家监察制度在我国历史和当代的重要地位,监察实践特有的政治属性、人民属性和法律属性,笔者认为,监察学应当成为法学门类下独立的一级学科。根据 2018年国务院学位委员会、教育部关于设置学科门类一级学科的通知获悉,现今我国共设置了14个学科门类、113个一级学科。监察学有必要作为法学门类下与政治学、法学、公安学等并列的一级学科进行建设。

(一)从国家监察权的属性看

我国实行“议行合一”的权力架构,监察权是与行政权、司法权分属不同领域、处于同一位阶的国家权力,监察权与行政权、司法权存在本质上的区别,监察制度与行政制度、司法制度各具性质特点。这意味着在行政管理类学科或司法类学科的研究框架内研究国家监察制度不可行。同样,把监察学科放在“法学”、“政治学”、“公共管理学”等一级学科之内,也不尽科学,都与监察权、监察制度的性质不相符,无法反映其独特地位和内在规律。因此,切实可行的办法是参照“公安学”的成功经验,在法学门类下设“监察学”一级学科。

就监督职责而言,国家监察权是监督公权力依法运行,惩治预防腐败的国家权力。反腐败是人民群众关注的重大政治问题,与腐败水火不容,驰而不息正风反腐是我们党的鲜明态度和一贯立场。党的十八大以来,党中央狠抓党风廉政建设和反腐败斗争,以壮士断腕的勇气和决策,雷霆万钧“打虎拍蝇”,取得了反腐败斗争压倒性胜利。在此背景下,党中央迅速启动国家监察体制改革,国家监察权应运而生。国家监察权在本质上就是党集中统一领导下,建设廉洁政治惩治预防腐败的新型国家权力。作为党领导下的反腐败专责机关,监察机关肩负着对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护《宪法》和法律尊严的重大使命。

就监察机关监督职责的本质而言,国家监察权是党和国家实现自我监督的权力。“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民,强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权”。“党领导一切”是我国最鲜明的政治特色,中国共产党的领导权载入《宪法》,实际政治生活中所有国家权力最终统一于中共中央和中央政治局。“最高国家权力机关”法定职权与党的领导权都是宪法确认的权力,都是人民赋予的权力,是对国家主权的共同行使。“党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的。”我国的政治特色还在于,我国公务员队伍的80%是共产党员,县处级以上领导干部中党员比例更高。这就决定了反腐败的关键在于管好全体党员干部,保证所有公职人员行使的公权力被用以为人民谋利益。因此,强化党和国家的自我监督对于整个国家政治的廉洁性,对于维护国家权力的人民性具有至关重要的作用。监察机关与纪律监察机关合署办公、一体运行,肩负维护中国共产党的机关和国家机关纯洁性、廉洁性的使命。

(二)从国家监察制度的基本构成看

国家监察制度的创建是全面从严治党与全面依法治国的有机统一。宏观层面的监察制度包括:监察政治制度、监察法律制度、监察配套制度、监察文化制度;中观层面包括:纪检监察合署办公制度、执纪执法一体运行制度等;微观层面包括:监察监督、监察调查、监察处置。监察机关其职责既包括执行党的纪律,又包括调查职务违法和调查职务犯罪,等等。因而,不论是法学学科,还是政治学科等都仅仅涉及监察制度的某一部分内容,而非整体和全部,只有监察学这门学科才能对国家监察制度进行整体系统性的研究。

“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。”国家监察制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,是党的十八大以来党和国家政治体制改革的最新制度成果,新时代国家监察的一切活动都依照这一新型制度展开。作为国家政治体制改革的重大制度成果,国家监察制度实际上由监察政治制度、监察法律制度、监察配套制度、监察文化制度共同组成。其中监察政治制度是监察根本制度,监察法律制度和监察配套制度是监察基本制度,监察文化制度是监察重要制度。国家监察制度学就是以中国特色社会主义国家监察制度为研究对象的制度学科。 

(三)从我国监察文化的历史地位看

监察文化在中华民族五千年文明史中具有不可替代的重要作用。回溯我国历朝历代的发展轨迹,不难发现监察制度在经济社会发展中具有举足轻重的地位。但凡存续发展数百年取得重大历史成就,并成为当时世界文明中心的王朝,都建立了相对完备高效的官员监察制度。从政治文化维度看,传统监察文化所蕴含的权力监督制约思想是中国政治传统和政治制度的文化彰显,为中国特色社会主义国家监察制度的发展提供历史本源和文化基础,中国古代监察制度蕴含的“严以治官、宽以待民”治理思想具有独特的时代价值。从民族文化维度看,世界各个民族都有不同于其他民族的传统文化,独特的民族文化孕育出独特的价值观念和本土制度。监察御史制度文化就发端于我国传统文化,闪耀着治国理政的中国智慧和独具特色的治权思想。从体制文化维度看,世界各国制度发展的模式不仅包括对具有相似文化传统国家的制度进行本土化改造,更重要的是从本国历史中挖掘文明成果并赋予其时代价值。所以,中国特色国家监察制度的制度设计、职权配置、运行机制、素能要求等各方面的制度元素都可以从我国古代监察御史制度中找到“遗传基因”。从这个意义上说,只有构建监察学一级学科,才能传承发扬监察历史文化,全面阐释中国特色监察制度的文化精髓。

(四)从我国的学科分类看

学科门类是对具有关联性学科的系统归类。。一级学科是具有共同理论基础或一致研究领域学科的集合。

从学理上说,纪检监察制度是党和国家治理体系的重要制度,纪检监察机关既是权力监督机关,也是反腐败执纪执法机关,二者以党内法规和国家法律为运行规范和行动标尺,具有鲜明的“依法治理”属性,将监察学设置为法学学科门类的下位学科符合监察实践的运行规律和法治属性。根据《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》第7条之规定,一级学科须符合以下4个条件:一是具备明确的研究对象,相对独立、成熟的理论知识和研究方法;二是有若干二级学科;三是获得学界普遍认同;四是社会对该学科人才有较稳定和一定规模的需求。对照这些条件,纪检监察学已经具有了独立的研究对象,目前全国有70-80万的纪检监察干部,是全国公职人员数量仅次于人民警察的第二大队伍,对该学科人才也有较稳定和一定规模的需求。但是要形成相对独立、成熟完善的理论体系和知识体系,满足“有一定数量的学位授予单位展开较长时间的科学研究和学历教育工作”,还需要一个过程,需要全国纪检监察方面的专家学者去推进这项工作。

四、监察学创建的核心理念与基本原则

(一)监察学创建的核心理念

1.从严治党

从严治党是中国特色社会主义政治实践的核心内容,是贯穿于国家监察体制改革的鲜明主题。在我国《宪法》统领之下的法律体系中,《监察法》是唯一将党的领导和党的指导思想直接写入法条的法律,这充分体现出我国首部反腐败国家立法《监察法》从严治党的鲜明主题。从严治党的基本理论是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是中国共产党领导中国人民建设社会主义现代化国家基本经验的理论升华和科学总结,是与马克思主义党的建设理论一脉相承的科学体系。

反腐败既是全面从严治党的关键内容,又是管党治党的重要组成部分。这就必然要求党始终牢牢掌握监督公权力依法依归运行的领导权,最大程度发挥党内监督和国家监察的治理效用。“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”是《监察法》明确规定的监察工作的基本前提,监察工作必须在党的领导下进行,任何脱离党的领导的监察行为都违反《监察法》。只有加强党对反腐败的集中统一领导,才能不断提升党和国家自我监督的能力。这种自我监督意味着刀刃向内、刮骨疗毒的自我革命,意味着否定之否定的超越发展。这种自我革命并非自己推翻自己、全盘否定自己,更不是改弦更张、改旗易帜,而是要扫除腐败顽疾、净化权力肌体,确保党开创的事业始终行稳致远,确保中国特色社会主义制度变得更加成熟定型,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。这就从根本上决定了我们不能套用西方政治学说和研究工具,来观照监察机关与纪检机关合署办公、一体运行的中国特色社会主义国家监察制度。而要从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度,立足中国国情、坚持人民立场,研究阐释监察制度的鲜明特色、独特优势、科学内涵,只有这样才能得出符合中国国情的科学结论。  

2.依法治权

依法治权的基本理念是习近平法治思想的重要内容,是监察学学科创建的理论指引。《监察法》是我国《宪法》之下的基本法,是反腐败斗争法治化规范化的基本依据。党的十八大以来,习近平总书记从坚持和发展中国特色社会主义的全局和高度,定位法治、布局法治、厉行法治,创造性提出全面依法治国的一系列新理念新思想新战略,形成了习近平法治思想。习近平法治思想顺应中华民族伟大复兴的时代要求,科学回答了21世纪中国法治进程面临的“世纪课题”,是马克思主义中国化的最新成果,是21世纪马克思主义法治思想,是全面依法治国的根本遵循和行动指南,标志着马克思主义法治思想的新飞跃。习近平法治思想高屋建瓴、视野宏阔、内涵丰富、论述深刻,为监察学学科的创建提供了根本思想指南。

中国特色社会主义的法治是保障人民当家做主的法治,其核心内容是保障人民权利、监督国家权力。历史的铁律告诉我们,绝对的权力导致绝对的腐败。习近平总书记关于“把权力关进制度的笼子里”的思想,蕴含对中国历史和现实的深刻总结,彰显限制权力恣意的法治精神。实现把“权力关进制度的笼子里”关键在党,其主动权也在党。要实现“把权力关进制度的笼子里”这一目标,就要深入推进监察体制改革,一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制建设,筑牢权力之笼,堵住权力肆意的漏洞,让权力在制度的笼子里为人民谋利益。监察学学科的创建必须以习近平法治思想为指引,将“依法治权”的基本理念贯穿于学科建设、人才培养、教材编写各个方面。

3.民心政治

民心政治的基本理念源于以人民为中心的发展思想,体现人民群众对廉洁政治和腐败治理的新期待,昭示监察体制改革的价值追求。毛泽东同志的一个著名论断就是:“人民,只有人民,才是创造世界历史的动力。”这与马克思、恩格斯在《神圣家族》中指出的“历史的活动和思想就是‘群众’的思想和活动”一脉相承。习近平结合新时代实际对这一论断作了宣示和深化。习近平总书记指出:“民心是最大的政治”,充分反映了中国共产党人基本的人民观、政治观。“人民群众最痛恨各种消极腐败现象,最痛恨各种特权现象,这些现象对党同人民群众的血肉联系最具杀伤力”,“我们党作为执政党,面临的最大威胁就是腐败。”“一个政党,一个政权,其前途和命运最终取决于人心向背。我们必须下最大气力解决好消极腐败问题,确保党始终同人民心连心、同呼吸、共命运。”

人民观也是政治观和权力观。“人民是创造历史的动力,我们共产党人任何时候都不要忘记这个历史唯物主义最基本的道理”。要自觉坚持人民主体地位、坚持以人民为中心、树立新时代中国共产党的人民观。中国共产党人政治观和权力观的核心,就是坚持“权为民所赋”和“权为民所用”相统一。这一观点在习近平关于民主法治的重要论述中具有统领作用,是习近平关于民主法治的重要论述的理论基础。同时,也为党和国家依靠人民群众开展反腐败斗争提供了理论支撑和根本指导,推动党内监督和人民群众监督内容贯通,党内监督和人民群众监督形式对接,党内监督和人民群众监督机制协调,不断增强党员干部和公职人员自觉接受监督意识,真正做到把党内监督和人民群众监督相结合起来。

4.改革创新

改革创新的基本理念根植于辩证唯物论“实事求是、解放思想、与时俱进”的思想路线。《监察法》既是国家监察体制改革的重要法治成果,又为新起点上推进反腐败法治化规范化提供基本依据。因此,改革创新的基本理念在创立监察学的过程中具有重要作用。《监察法》的颁行标志着国家监察体制改革和反腐败斗争迈向了法治反腐新征程,反腐败国家立法从无到有,腐败治理体系现代化的基石已经奠定。深化监察改革的基本理论建立在马克思主义辩证唯物论哲学基础上,源于新的时代条件下中国共产党的哲学自觉,是与中国实际紧密结合的认识论和方法论。《监察法》的时代性特征和奠基性特质,决定了监察学必须把改革创新的基本理论作为学科建设的重要内容。

(二)监察学创建的基本原则

1.学科独立原则

当前,建立以监察制度和监察实践为研究对象的监察学科已基本形成共识。但是,究竟是建立“监察学”还是“纪检监察学”存在分歧。笔者认为,纪检和监察虽然是两项职能,前者规制的是全体党员,后者规制的是公职人员,但都具有保持党的先进性和纯洁性、确保党和国家的各项权力永远为人民谋利益的特质。而且我国纪检监察机构是“一体两面”,即一套人马,两块牌子。学科名称应该与创制实际相符,纪检监察学从某种意义上说,是全面从严治党和全面依法治国有机统一在学科构建上的体现。

2.话语统一原则

构筑话语统一的国家监察讨论平台,是创立监察学科及其学科体系的重要前提。国家监察体制改革是巩固中国共产党在中国特色社会主义建设中核心领导地位的重大举措,中国特色国家监察制度是我们党和国家实现自我监督的重要制度,是全面从严治党和全面依法治国的有机统一。这就要求监察学学科建设必须建立在对监察制度的理论自信、道路自信、制度自信、文化自信基础之上。在监察制度的政治性、正当性、人民性、优越性等基本问题上统一话语,防止脱离原则底线的学术观点进入监察学科。

3.系统集成原则

系统集成原则蕴含着马克思主义普遍联系的观点和方法,这要求我们必须坚持运用联系的、全面的观点开展监察学的学科创建和教学研究。监察学的研究内容涵盖政治、法律、制度、文化、历史等各个方面,是一门系统性、综合性的学科。系统集成原则也要求我们从全面依法治国、全面从严治党的全局高度,展开对中国特色社会主义国家监察制度的研究。因此,在学科创建时要建立具有内在关联、符合科学规律的学科体系架构,不能以偏概全或者整体割裂,这样才能科学构建起完整的监察学体系。

4.守正创新原则

守正创新是任何一门学科、专业都必须遵循的发展规律,创建监察学科必须坚持守正和创新相结合,既要在多元化的学术思潮中坚守正确立场,又要创造性运用新理论、新方法解决监察学科创建中面临的新问题。在国家监察体制改革深入推进的过程中,虽然《监察法》颁布实施已有3年,但实践中对其理解运用还需进一步深化,有一些共识需要强化。因此,必须坚持正确的政治方向和政治立场,注重对其他部门法学、相关社会科学成熟经验的吸收借鉴和创造性转化,科学综合运用多种研究方法,突破传统学科的固有思维,构建全新的监察学专业思维和专业体系。

五、构建监察学学科体系的基本思路

(一)基本思路

从构建监察学逻辑体系和监察实践及人才培养的需要出发,当下创建监察学一级学科及其学科体系的结构是:以监察学为统领,下设监察政治学、监察法规学、监察史学、监察体制学、监察监督学、监察调查学、监察处置学、监察程序学、监察证据学、监察国际学等十个学科。监察学是元学科,研究监察制度和监察实践的统领性学科,也是监察学科体系的总论和概论。监察政治学、监察法规学是监察学的下位学科,监察政治学以监察政治制度及其实践为研究对象,在监察学科体系中处于主导引领地位;监察法规学以监察法律和党内法规为研究对象,在监察学科体系中处于奠基生成地位。监察体制学、监察监督学、监察调查学、监察处置学、监察程序学、监察证据学是监察政治学、监察法规学的下位学科,是对建立在监察政治、监察法治基础上的监察体制、监察职能和监察程序和监察中外发展史的研究聚焦。由于监察职能是监察制度的重中之重,故将监察职能学分解为监察监督学、监察调查学、监察处置学进行研究和创建(见图3)。

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图3 学科架构图

(二)学科体系

1.一级学科:(纪检)监察学

(纪检)监察学作为监察学科体系的总论,要从一级学科定位出发,以党纪检查、国家监察为学术视角和研究取径,科学定位纪检监察制度、全面阐释纪检监察制度、完整理解纪检监察制度、综合研究纪检监察制度。其学科创建要以坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力现代化为逻辑起点,以党纪检查制度、监察法规制度、廉洁政治制度为基本范畴,以党纪检查、国家监察和廉洁政治实践及其规律性研究为体系范围,以政治学、宪法学、法理学、管理学、诉讼法学等社会科学理论为学理支撑,紧紧围绕党的纪律检查制度、国家监察制度的有机统一,从纪检监察的政治理论、法治理论、历史源流、实践价值等进行全方位阐述,用发展、开放的逻辑思维和马克思主义方法论来创建纪检监察学。

2.二级学科:(纪检)监察理论、党内法规学、监察法规学、廉政研究学

纪检监察理论作为纪检监察学科体系的引领性学科,建立在《宪法》法律、《党章》党规确认的监察制度之上。纪检监察理论主要研究对象是:党对国家监察的集中统一领导,马克思主义根本指导及其原理,人大及其常委会对国家监察的宪法监督,人民政协对监察的民主监督,纪检监察合署办公一体运行,坚持完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督,构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制,等等。力求从理论和实践相结合的层面阐明中国特色社会主义国家监察的制度优势。

党内法规学主要阐明党内法规的重要概念、重要表述、主体内容和结构等,融汇党内法规理论与实践、制度与运行,全面总结反映了建党以来特别是党的十八大以来党内法规制度建设取得的理论成果、实践成果、制度成果,体现较强的政治性。同时,根据人才培养和教学工作需要,全方位梳理和剖析党内法规的基本原理、历史沿革、制度体系和实践运行,按照党内法规基础理论知识、党内法规制度体系、党内法规运行三大板块,提炼形成基础性、通识性的党内法规知识体系,以精准简明和通俗易懂的表达方式阐述了党内法规的理论知识及相关重要问题。

监察法规学作为监察学科体系的基础性学科,主要对国家监察与相关法律法规构成的规范体系进行研究和证成。监察法规学研究对象是:以《监察法》为主干的包括党内法规、相关法律、行政法规在内的监察法规体系。《监察法》是国家监察的基本法律制度,具有长期性和稳定性,对监察组织的基本属性和监察活动的展开起着决定性影响,在监察制度体系中处于基础地位。监察法规学主要对《监察法》和党内法规、相关法律、行政法规的基本范畴、基本原则、基本内容进行学理和法理阐释,揭示《监察法》与相关法规之间内在联系和相互关系:包括《监察法》与党内法规的贯通、《监察法》与《政务处分法》和《公务员法》等的衔接、《监察法》与相关法律的衔接等的科学内涵、基本功能和价值实现。

廉政研究学主要聚焦廉政建设,从理论和实践、历史和现实、国际和国内等多个层面对腐败和作风问题的性质特征、产生原因、政策措施、治理效果、环境条件等进行系统性、科学化的研究。主要对廉政研究学的基本原理,对廉政、失范行为、腐败、不正之风、道德滑坡、反腐败等基本概念及其相互关系进行理论探讨,研究腐败与不正之风产生的根源及其规律,对反腐败策略、廉政建设体制机制进行评估,对历史上的廉政建设制度和措施进行比较分析,对各个地区廉政建设及其相应制度进行对比研究,对社会文化、经济发展水平与腐败的关系进行研究,提炼出具有借鉴价值和实践意义的有益经验。

3.三级学科:(纪检)监察体制学、(纪检)监察监督学、(纪检)监察调查学、(纪检)监察处置学、(纪检)监察程序学、(纪检)监察证据学

(纪检)监察体制学作为监察学科体系的主干性学科。主要对国家监察体制改革的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑进行研究和证成。其研究对象包括中国古代、近代和民国时期的监察体制,新中国成立后既往的纪检监察、行政监察体制,新时代国家监察体制改革的决策部署、试点探索、立法建制和健全完善。重点研究监察体制改革后国家监察机关的宪法地位、监察权在国家权力结构中的定位、监察机关的领导体制与工作机制、监察职能性质及监察职权配置、监察权管辖制度、监察官法律制度、监察业务管理制度及新起点上深化国家监察体制改革的若干问题。

(纪检)监察监督学作为监察学科体系的职能性学科。主要关注监察委员会代表党和国家依照法律法规对所有公职人员行使公权力的情况进行监督。既包括对国家工作人员的批评教育和组织处理,也包括根据监督调查处分的情况及时发现问题,采取发送监察建议、宣传教育手段预防违法问题发生。其研究对象主要是监察监督的内容和方式。内容包括:对公职人员的廉政教育;对公职人员的日常谈话、任前谈话、提醒谈话、诫勉谈话;对公职人员的依法履职的合法性检查、秉公用权的廉洁性检查、道德操守的守法性检查。方式包括:日常性监督和重点性监督、一般性监督和关键少数监督、间接性监督和参与性监督、运用党内执纪四种形态的政策策略性监督。

(纪检)监察调查学作为监察学科体系的职能性学科。主要关注揭露、证实公职人员是否存在职务违法和职务犯罪的专门活动。监察调查权是区别于刑事侦查和行政调查的新型的权力。监察调查职权的性质特征、价值基础、法理依据、科学内涵等进行研究和证成。包括:监察调查权的产生、调查权的行使主体、客体以及适用范围,调查权的结构即初核权、监察措施使用权、技术调查权、一般型调查权以及特殊型调查权等构成要素。深入研究十二种调查措施的操作规范、构建监察调查专门的证据转换规则,建立职务违法和职务犯罪的证据标准,建立高效的线索处置、初步核实、立案调查、移送司法的机制,研究双边多边合作、追逃追赃等反腐败国际合作制度。

(纪检)监察处置学作为监察学科体系的职能性学科。主要对区别于刑事和行政处罚的实体性权力——监察处置职权的性质特征、价值基础、法理依据、科学内涵等进行研究和证成。监察处置学研究对象主要是一系列处置措施的创制和运用。包括:进行谈话提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;对领导人员作出问责决定或者提出问责建议;移送人民检察院审查起诉;提出监察建议;作出不立案决定,为被诬告者澄清和正名等。

(纪检)监察程序学作为监察学科体系的贯通性学科。不仅要研究监察工作程序、监察与司法的衔接程序,还要关注监督制约程序和权利救济程序。监察工作程序包括监察监督程序、监察调查程序、监察处置程序。其中,调查程序直接关系到职务违法和职务犯罪的事实认定,是《监察法》的重点。监察与司法衔接程序包括监察移送检察机关审查起诉、检察机关提前介入调查,等等。监督制约程序包括监察机关内部制约和外部监督制约的程序。内部制约程序既包括上级监察机关对下级监察机关的制约,也包括同一监察机关内部的领导人员对各部门的制约以及不同部门之间的相互制约,接受人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等具体方式。救济途径包括申请复审、申请复核、申诉以及申请国家赔偿,等等。

(纪检)监察证据学作为监察学科体系的专有性学科,主要研究在监察调查过程中,运用证据认定案件事实和其他法律事实以及相关法律规范的学科。作为监察学体系中构成要素,监察证据学的核心问题是解决监察证据的客观真实性、合法性和关联性,及如何借助监察调查人员的主观认识如实的反映和再现案件实施的发生过程。监察证据不仅仅是职务犯罪证据,更多是职务违法证据。厘清职务犯罪和职务违法证据的不同标准要求,是监察证据学研究的重要任务。《监察法》规定的监察证据可以在刑事诉讼中使用,仅适用于职务犯罪调查和处置,而对六类四十七种职务违法行为的证据未作出明确要求。监察证据学进行有针对性的证据研究,客观科学地回应监察机关政务处分和公职人员所在单位处分的证据标准。

六、结语

本文付梓之时,恰逢《中华人民共和国监察官法(草案)》公开征求意见,从立法层面对监察学科创建提出要求。第33条规定:“国家加强监察学科建设, 鼓励具备条件的普通高等学校开办监察专业或者监察课程,培养德才兼备的高素质监察官后备人才。”中央纪委国家监委网站随后发布《国家监察制度学》出版书讯。该书从国家监察制度学科定位出发,以监察政治、监察法治和监察文化为学术视角和研究取径,力求科学定位国家监察制度、全面阐释国家监察制度、完整理解国家监察制度、综合研究国家监察制度。其基本研究思路是:以坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力现代化为逻辑起点,以监察政治制度、监察法规制度、监察文化制度为基本范畴 , 以监察政治、监察法治和监察文化主体实践及其规律性研究为体系范围,以政治学、宪法学、法 理学、诉讼法学等社会科学理论为学理支撑,紧紧围绕监察法这一基本法律制度,从监察法的政治属性、法治属性、文化属性出发进行全方位阐发,用马克思主义方法论和发展、开放的逻辑思维编创国家监察制度学。对监察学科的创建具有积极的探索意义。我们坚信,一个具有中国特色、中国风格、中国气派的监察学科一定能够在新时代建立起来。





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