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吴建雄教授解读监察法(二)
发布人:杨立邦  发表时间 : 2019-07-27  浏览 : 49

一、把握监察法的基本要义

 

深化国家监察体制改革,颁布实施监察法,是以习近平同志为核心的党中央从新时代党的历史使命出发作出的重大决策部署,是重大的组织创新、体制创新、制度创新,是健全党和国家监督体系的重大举措。贯彻实施监察法必须深刻认识和把握其精神实质和基本要义。

 

(一)把握根本要求

 

贯彻实施监察法的根本要求就是“加强党对反腐败工作的集中统一领导”。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的十八大以来,全面从严治党成效卓著,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展,归其根本在于以习近平同志为核心的党中央坚强有力的领导。从世界范围看,反腐败斗争主要有三种模式,政党模式、法律模式和社会模式。中国的反腐败斗争必须坚持政党模式,加强党的全面领导,并发挥法治反腐和群众反腐的作用。“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”。中国共产党对整个社会生活参与的力度、广度、深度以及发挥的作用是西方任何一个政党所无法比拟的,这是我们最大的制度优势。《监察法》的颁布实施,就是将党的主张变为国家意志,通过法律把党对反腐败工作的统一领导机制固定下来。此次改革,党对反腐败斗争的领导全面加强,由原来侧重“结果领导”转变为“全过程领导”,确保了党牢牢掌握反腐败斗争的领导权。

 

(二)把握总体目标

 

贯彻实施监察法的总体目标就是“实现党内监督与国家监察有机统一”。监察体制改革以依规治党与依法治国相结合为主线,推进了党和国家监督体系的重大体制变革、结构优化和制度创新。一是实现了党内监督和国家监察的有机统一。改革后,纪委与监委合署办公,反腐败决策指挥体系更加集中、反腐败资源力量更加优化、反腐败手段措施更加丰富,实现党内监督逻辑和国家监督逻辑有效融合和互补。二是实现对监督对象的全覆盖。在党内监督实现对党组织和党员干部监督全覆盖的同时,国家监察实现了对所有行使公权力的公职人员全覆盖。三是实现对履职行为的全覆盖。为了解决对党员和公职人员日常履职行为特别是公职人员职务违法行为的监督空白,纪检监察机关突出日常监督,实现对“违反党纪”“职务违法”“职务犯罪”行为监督全覆盖,实现了党的纪律、监察法、刑事法三者的有机衔接。四是实现对监督领域的全覆盖。《监察法》规定了“最强阵容”的派驻监督制度。派驻或派出的范围不仅包括本级党的机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位,而且包括街道、乡镇、不设置人民代表大会制度的地区、企业、高校等。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监督机关负责,不受驻在部门的领导,具有开展工作的独立地位,有效地保证了监督权威。

 

(三)把握主体属性

 

贯彻实施监察法要认识和把握“监察机关是政治机关”这个属性定位。在我国,一切国家机关和部门都具有政治属性,这种政治属性主要体现在党的领导和方针政策的贯彻落实上。强调监察机关是政治机关,是从监察职能的基本属性来定位的。监察委员会与纪律检查机关合署办公,共享党的政治权力,实现党对反腐败工作的统一领导。监察权整体上的政治属性,其表现为“四种形态”的工作模式。即:批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查,是党的政治领导所派生的政治监督。按照王岐山同志的划分,在四种形态的监察活动中,绝大多数是批评教育、少数是组织处理、极少数是纪律处分,极极少数才追究刑事责任。这就决定了监察工作的主体是以监督为专责的政治机关,监察委员会既是宪法规定的“国家监察机关”,又是监察法规定的“行使国家监察职能的专责机关”,也是与党的纪检机关一体运行的政治机关。

 

判断一个公权机关的属性,要从这个机关整体的、基本的职责权限来把握。没有纯而又纯的行政机关,也没有纯而又纯的司法机关,当然也没有纯而又纯的政治机关。比如政府是行政机关,它所属的仲裁机构就是司法性质的部门;法院是司法机关,它的执行部门就是典型的行政机构;检察院是司法机关,但同时它又是法律监督机关;党的政法委员会是政治机关,但有权对重大案件进行协调处置;纪检监察机关是政治机关,但它查处职务犯罪属于刑事执法,履行国际追逃追赃职能时,必须与执法司法机关和国外相关组织对接等等。因此,我们不能因为政府有仲裁职能就否认它是行政机关,不能因为法院有执行职能就否认它是司法机关,不能因为检察院是法律监督机关而否认它是司法机关。同理,不能因为政法委、监察委员会有刑事执法职能就否认它是政治机关。

 

(四)把握基本职责

 

贯彻实施监察法的基本职责就是强化“监督”。《监察法》规定,监察委员会履行监督、调查、处置职责。其中,监督是监察委员会的基本职责。如何履行好监督职责,是摆在监察机关面前的一个迫切命题。原因有两个。一是由监察机关的法律属性决定的。监察机关是一个“监督机关”而不是“办案机关”。监察机关承担着对公职人员的日常监督职责,这与之前检察机关的反贪污、反失职渎职行为有着本质区别。二是监督是审查调查的前提。监督重在发现问题,没有监督,审查调查就是“盲人摸象”、无从下手。因此,这就要求纪检监察机关必须综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细地查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为。《监察法》规定,监察委员会履行监督、调查、处置职责。其中,监督是监察委员会的基本职责。如何履行好监督职责,是摆在监察机关面前的一个迫切命题。原因有两个。一是由监察机关的法律属性决定的。监察机关是一个“监督机关”而不是“办案机关”。监察机关承担着对公职人员的日常监督职责,这与之前检察机关的反贪污、反失职渎职行为有着本质区别。二是监督是审查调查的前提。监督重在发现问题,没有监督,审查调查就是“盲人摸象”、无从下手。因此,这就要求纪检监察机关必须综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细地查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为。

 

在具体实践中,纪检监察机关可以探索以下监督方式:接受各类信访举报,关注社会和网络舆情,畅通发现问题渠道;分类处置反映领导干部和公职人员问题线索,抓早抓小,对苗头性、倾向性问题提醒谈话,对轻微违纪问题诫勉谈话;用好谈话函询这个日常监督手段,主动给有错误的领导干部和公职人员说清情况、交代问题的机会,加强思想政治教育,发挥教育警示作用;对轻微违纪问题一定范围内通告批评,对普遍性问题公开批评,对系统性问题进行问责;监督检查领导干部执行《新形势下党内政治生活若干准则》《党内监督条例》《纪律处分条例》等党内法规情况,定期检查领导干部报告个人有关事项情况;对违反党的纪律和国家法律的行为及时给予党纪和政务处分;向相关部门和单位提出监督和监察建议等。

 

二、完善监察法的实施机制

 

贯彻实施《监察法》,纪检监察机关担负监督执纪问责和监督调查处置的双重职责。为确保监察权在法治轨道上运行,就必须严格按照程序开展监督、调查、处置工作。由于监察机关与纪检机关合署办公,其监督职责与党纪监督职责并轨,监察监督程序在实践中适用《中国共产党纪律检查机关监督执纪规则(试行)》

 

(一)调查程序机制

 

一是线索处置机制。根据试点地区的经验,监察机关对监察对象的问题线索,须按照有关规定提出处置意见,履行审批手续,进行分类办理。线索处置情况应当定期汇总、通报,定期检查、抽查。监察机关采取初步核实方式处置问题线索的,应当依法履行审批程序,成立核查组。初步核查工作结束后,核查组应当撰写初核情况报告,提出处理建议。承办部门应当提出分类处理意见。初核情况报告和分类处理意见报监察机关主要领导人员审批。

 

二是立案程序机制。借鉴检察机关职务犯罪立案程序,经过初查核实,对涉嫌存在违法犯罪行为,需要追究法律责任的,监察机关按照规定的权限和程序办理立案手续。立案手续主要是,由监察机关主要领导人员依法审批立案报告,主持召开专题会议,研究确定调查方案,决定需要采取的调查措施。立案调查决定应当向被调查人宣布,并通报相关组织。严重违法或者涉嫌犯罪的,需要通知被调查人家属,并向社会公开发布。

 

三是调查取证机制。参照刑事诉讼调查取证的基本规范,监察机关对职务违法和职务犯罪案件进行调查,主要指收集、调取被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据,查明违法犯罪事实。监察机关依法开展调查工作,监察人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施时,均应当依照规定出示证件,出具书面通知,由二人以上进行,形成笔录或者报告、意见等书面材料,并由相关人员签字、盖章。对调查过程中的重要事项,均需具体研究后按程序请示汇报。

 

四是留置程序机制。留置措施是一项崭新的制度设计,既是反腐的利器,又是一把双刃剑,使用不当,也会伤及无辜,侵犯人权。为此,试点地区相继制定了严格的程序规范。北京市首例留置案件从措施的使用到解除,都由区委书记审查批准。从常态化的要求看,笔者认为,凡需采取置留措施的,需要监委领导人员集体研究、主任同意后报上一级监委批准,涉及同级党员管理对象的,还需报同级党委书记签批,期限为三个月;使用、延长、解除置留措施,市县两级监察机关备案,而省监委则需报中央纪委备案。

 

根据相关解释,省级以下监察机关采取留置措施,应当由监察机关领导人员集体研究决定,报上一级监察机关批准。省级监察机关决定采取留置措施,应当报中华人民共和国监察委员会备案。采取留置措施后,除有碍调查的,应当在24小时以内,通知被留置人所在单位或家属。同时应对留置人员基本权利、留置时间等作出规定。如:保障被留置人员的饮食、休息,提供医疗服务,合理安排讯问时间和时长,留置时间不得超过三个月。在特殊情况下,延长时间不得超过三个月。试点地区被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后,被依法判处管制、拘役和有期徒刑的,留置期限应当折抵刑期。留置一日折抵管制二日,折抵拘役、有期徒刑一日,应以通过立法予以规范。

 

(二)处置程序机制

 

一是对立案调查证据的审查机制。监察机关根据监督、调查结果依法作出处置决定前,应当审查案件证据是否确实、充分。对证据的审查认定,应当结合案件的具体情况,从证据与待证事实的关联程度、各证据之间的联系、是否依照法定程序收集等方面进行综合审查判断。证据确实、充分,应当符合三个条件:即违法犯罪的事实都有证据证明;据以定案的证据均经法定程序查证属实;综合全案证据,对所认定事实已排除合理怀疑。收集物证、书证不符合法定程序,可能严重影响公正处置的,应当及时要求调查部门补正或者作出书面解释;不能补正或者无法作出合理解释的,对该证据应当予以排除。

 

二是对立案调查结果的处置机制。监察机关根据对监督、调查证据的审理结果,依法作出四种处置:其一,政务处分对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等处分决定。其二,监察建议。对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。其三,监察问责。对不履行或者不正确履行职责的,依照权限对负有责任的领导人员直接作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。其四,移送起诉。对公职人员涉嫌职务犯罪,经调查、审核认为犯罪事实清楚,证据确实充分的,制作起诉意见书,连同被调查人、案卷材料、证据一并移送检察机关依法直接提起公诉,检察机关依法对被移交人员采取强制措施。

 

三是对渉案款物及涉案人相关处置机制。监察机关经调查,对违法取得的财物,依法予以没收、追缴或者责令退赔。对涉嫌犯罪取得的财物,应当在医生检察机关依法提起公诉时随案移送。调查人逃匿、失踪或者死亡处理监察机关调查的贪污贿赂、失职渎职等重大职务犯罪案件的被调查人逃匿、失踪或者死亡的,经省级以上监察机关批准,认为有必要继续调查的,应当继续调查并作出结论。被调查人逃匿、失踪,在通缉一年后不能到案,或者死亡的,由监察机关提请检察机关依法定程序,没收违法所得。被监察人员对监察机关涉及本人的处理决定不服的,可以依法提出申诉。申诉处理期间,不停止处理决定的执行。申诉受理机关审查认定处理决定有错误的,原处理机关应当及时予以纠正。

 

(三)自身监督制约机制

 

一是党委对监察工作的管理监督机制。习近平指出,“党要管党、从严治党,管和治都包含监督。党委监督是全方位的监督,包括对党员的批评教育、组织处理、纪律处分等工作,党委要任命干部,更要监督干部。”党委应将对纪检监察机关的管理和监督作为领导工作的重中之重,坚持党内监督和纪律约束上的高标准严要求。以授权与监督并举态度发现问题,及时处置。加强对监察人员的日常管理监督,掌握其思想、工作、生活状况,认真开展提醒谈话、诫勉谈话。严格监察机关党的组织生活制度,民主生活会制度,健全完善批评和自我批评机制。加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督,把模范遵守宪法和法律,忠于职守、秉公执法,清正廉洁、保守秘密、自觉接受监督作为监察人员底线标准;把政治素质良好,监察业务熟悉,具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力作为基本要求,建设忠诚干净担当的监察队伍。

 

二是人大及其常委会的权力监督机制。人大对其他国家权力机构的监督,是我国宪法赋予的职权。实质上是权力赋予者——人民的主权监督。这种监督不是一般意义上的监督,而是具有特定对象、内容、范围和方式的监督,是具有权威性和法律效力的国家监督。接受人大监督是国家监察机关的法定义务。各级人民代表大会常务委员会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告,并组织执法检查。县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员,可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。监察机关应当自觉接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督。

 

三是与检察、审判机关配合制约机制。在查办职务犯罪案件中,监委与检察机关形成互相配合、互相制约的关系。监察机关认定的职务犯罪案件,如果检察机关认为案件事实不清、证据不足的,可以退回监委补充调查,并拥有决定不起诉的权力,监委对检察机关的不起诉决定,也有相关的复议程序。山西省高院专门制定《职务犯罪案件证据收集指引(试行)》,规范了每一类证据收集、固定、运用、保存的方式和标准,并对非法证据庭前会议排除、留置期限折抵刑期等问题进行了明确,为监委调查权的正确行使提供了参照。

 

四是民主监督、社会监督和舆论监督机制。完善相应人民政协可通过委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、担任特约监督员等方式向监察机关反映社情民意,提出批评建议;参加监察机关组织的调查和检查活动。建立完善舆论监督和互联网信息收集反馈机制,为人民群众了解监察工作,发表意见建议,行使民主监督权利提供信息来源。对新闻媒体有关的批评性报道,实事求是地调查和处理,并将整改结果或查处进展情况及时反馈,自觉接受民主监督、社会监督和舆论监督。

 

五是监察执法人员回避机制。监察人员的回避主要有五种情形。包括:被监察人员、检举人及其他有关人员要求其回避的;被监察人员或者检举人是近亲属或主要证人的;与办理的监察事项有利害关系的;以及有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。回避规定还要求监察机关涉密人员离岗离职后,须遵守脱密期管理规定,严格履行保密义务,不得泄露相关秘密。监察人员辞职、退休三年内,不得从事与监察和司法工作相关联、可能发生利益冲突的职业。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形的,要及时报告并登记备案。

 

六是被调查人申诉复查机制。被调查人的申诉权是对监察运行制约的重要内容之一。试点地区在实践中将留置法定期限届满,不予以解除的;查封、扣押、冻结与案件无关的财物的;应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的等情形,列为被调查人及其近亲属有权申诉的范围。申诉人对处理不服的,可以向上一级监察机关申请复查。上一级监察机关应当及时处理。情况属实的,予以纠正。

 

七是监察人员责任追究机制。对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实,案件处置出现重大失误,监察人员严重违法的,即追究直接责任,还应当追究有关领导人员责任相关规定。同时,还明确规定了监察人员办案纪律,对未经批准、授权处置问题线索,或者私自留存、处理涉案材料的;利用职权或者职务上的影响干预调查工作、以案谋私的;违法窃取、泄露调查工作信息,或者泄露举报事项、举报受理情况以及举报人信息的;对被调查人逼供、诱供,或者侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚的;违反规定处置扣押、没收款物的;违反规定发生安全事故,或者发生安全事故后隐瞒不报、处置不当的;有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊行为的,依法给予处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


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