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吴建雄:构筑监察法统一话语的学科讨论平台(二)
发布人:杨立邦  发表时间 : 2019-07-26  浏览 : 57

来源:行政管理改革     吴建雄     马少猛       

三、话语三:监察法的人民性

  人民性是监察法的本质,也是监察工作的价值追求。监察法的制定和颁行,从根本上说,是社会主义国家“权力属于人民,人民监督权力”的宪法精神的重要体现。中国特色社会主义政治体制是马克思国家学说和我国中央集权传统文化相结合的产物。马克思认为,国家的一切权力属于人民,人民是国家主权的唯一享有者,国家权力是统一而不可分割的。无产阶级在建立无产阶级政权后,应当将一切国家权力统一集中在人民手中,由人民选出的代表来掌握国家最高权力。而这个最高权力应该由工人阶级政党来领导。中国共产党不仅把实现共产主义作为党的最高理想和最终目标,而且义无反顾肩负起实现中华民族伟大复兴的历史使命,团结带领中国人民推翻压在头上的帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山,实现了中国从几千年封建专制政治向人民民主的伟大跨越,实现了由“站起来”“富起来” 到“强起来”的历史性飞跃。中国共产党对国家权力的集中统一领导, 是历史的选择,人民的选择。制定《监察法》,从立法上确认党对反腐败工作集中统一领导,构建上下一体、高效权威的国家监察体系,赋予监察机关监督、调查、处置职权和相关强制性措施手段,是防止公共权力滥用,维护人民群众根本利益的创制之举。它通过加强和改进国家政权建设,弥补在国家权力结构中监察体系不够完善的短板,构筑起防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租的屏障,昭示了党和国家确保公共权力的人民性、确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的价值追求和坚定决心。

  监察法的人民性集中体现在“制约权力、保障权利”的价值取向上。通过对执掌公权力的公职人员的严格约束,以至让渡部分应该享有的公民权利,“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。[14]公职人员因行使国家权力而成为“特别义务人”,既要接受相对一般公民更高更严的监督与尽职要求,又要让渡部分权利,履行接受监察、配合调查的法定(特定)义务。监察调查程序规范在保障被调查人基本权利的同时体现了“权利克减”的反腐执法理念。所谓权利克减,是指为了实现更重要或更紧急的目标,而不得以限制或约束相对人之应有权利。[15]大多数国家和地区为了实现建设廉洁政治这一重要目标,采取了限制或约束被调查人部分权利的做法。这就决定了我们不能用普通公民的权利保障理念看待《监察法》对公职人员的义务规定,不能用刑事诉讼法的既定制度来套用《监察法》相关程序。要认清监察调查与刑事侦查的本质区别,不能因为监察调查的强制性而与刑事侦查划等号。根据《监察法》的调查程序设计,被调查人适用留置措施后,律师不能介入,这种“律师帮助权”的克减,是监察程序区别于刑事程序的最主要的特征。

  纵观当下学界对监察机关调查权限特别是留置措施的种种质疑,无不出于对人权保障原则的尊崇。有学者用程序自然法理论考量《监察法》设置的留置规则,提出留置措施隐含着规则矛盾,即对适用留置后不构成犯罪做政务处分的严重违法人员,既不能获得赔偿,也不能享有“留置一日折抵管制两日,折抵有期徒刑一日”的法律利益。[16]这一观点虽然符合刑事诉讼中打击犯罪、保障人权的法治原则,但却忽视了《监察法》所秉持的“制约权力、保障权利”法治精神。公职人员从执掌公权力的那一天起,就具有支配他人的强制性力量,是公民中的特殊群体。这种支配他人的强制性决定了公职人员从宣誓就职的笫一天起,就必须让渡部分一般公民享有的个人权利,这种“个人以公民的资格作为完善的国家一分子,必须放弃自己的特殊利益而完全服从公共意志”的情形,正是社会契约精神①的具体体现,是“制约权力”的需要,也是永葆公职人员“人民公仆”政治本色的必然选择。从这个意义上说,《监察法》关于留置措施“隐含的规则矛盾”,就是顺理成章的了。

  监察法的人民性决定了《监察法》既是一部授权法,也是一部控权法。为防范监察权的风险,《监察法》坚持权力分解、相互制约,防控关键原则,针对监察权行使的不同环节,都提出了严格的控权要求,专门在第七章用九个条文,就如何对监察机关和监察人员进行监督作出明确规定。一是对关键环节的监督制约。《监察法》要求监察机关建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约机制,加强对调查、处置工作全过程的监督管理;对重要取证工作全过程录音录像,留存备查等。二是接受上级监委的监督。上级监委通过落实“两个为主”进行监督,也就是监察工作以上级监委领导为主、干部提名考察以上级监委会同组织部门为主。三是加强内部监督机构建设。通过设立内部专门的监督机构进行专门监督,确保建立忠诚干净担当的监察队伍。四是建立相关内部监督制度。《监察法》第六十一、六十五条规定,对监察人员工作重大失误、严重违法与9类违反规定的行为,追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  为确保监察权牢牢掌握在人民手中,《监察法》对监察权的外部监督进行了严密规制。一是党的领导与监督。监委与纪委合署办公,始终在党中央领导下开展工作,自觉接受党中央的监督。通过党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐败形势,听取重大案件情况报告,对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等审核把关,党对监察工作关键环节、重大问题的监督实现了制度化和常态化。党委工作部门的相关职能也涵括了对监委的监督与制约。二是人大、政协监督。《监察法》规定监委由同级人大产生,对其负责,受其监督。人大通过听取和审议专项工作报告,组织执法检查、提出询问或者质询等对监委开展监督。人民政协也可对监委进行监督。三是司法监督。检察院、法院对监委业务流程的监督,体现了司法机关对监察机关的监督。《监察法》规定人民检察院退回补充调查的权力及必要时可自行补充侦查。法院在审理案件时,通过对案件性质进行认定、对证据进行审查判断、对量刑建议进行考虑等,从而实现对监委权力的监督。四是民主监督、社会监督、舆论监督。《监察法》规定,监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。五是相关协作配合机关的监督。如公安机关、反腐败国际合作方等对监察权的行使也有相应监督制约。六是监察对象的监督。监察对象及其家属等可通过提起申诉、复查及国家赔偿等进行监督。监察权通过强有力的内外监督,确保人民赋予的监察权永不蒙尘。

  四、话语四:监察法的奠基性

  奠基性是监察法的定位,也是法律衔接政治引领。《监察法》作为体现党和国家自我监督的基本法律,在我国宪法之下的法律体系和腐败治理体系中,《监察法》处于基础性、统领性的重要地位。这就决定了在修改和调整相关法律的实践中,必须强调相关法律与《监察法》相衔接、相补充,修改的相关法律不能与监察法的规定相冲突。《监察法》出台后,涉及对原有法律中对有关国家机关职权的划分需要作出相应的修改和调整。《宪法》和《监察法》对监察委员会的设立和与同级人大的关系都作了规定,需要相应在全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方组织法、监督法等法律中作出相应规定。改革后各级行政监察部门已并入监察委员会,《监察法》通过后同时废止《行政监察法》,目前还有若干法律中涉及行政监察机关名称、职能等内容,需要作出一揽子修改。通过立、改、废,形成科学有效、健全完备的反腐败法律法规体系,为巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利提供有力法治保证。

  在《监察法》与《刑事诉讼法》相衔接的问题上,有学者用公检法的刑事运行模式来比照监察活动与司法机关的配合制约,提出监察调查应适用刑事诉讼程序的主张。[17]有观点认为,刑诉法应将监察人员在监察活动中的违法犯罪问题纳入检察机关查处范围。[18]这一观点显然是忽视了监察法的奠基性引领性地位。构建集中统一、权威高效的反腐败体系,全线打通纪法、法法衔接各环节,推进监察机关与司法执法机关有机衔接的制度创新,实现监察执法与刑事司法的流程贯通,是推进新时代监察体制改革,把监察制度优势转化为反腐败治理效能的必然选择。全国人大常委会讨论通过的《刑事诉讼法修正案》,根据诉讼领域司法行为和司法者不可分开的特殊性,保留检察机关查办诉讼活动中司法人员涉嫌暴力取证、刑讯逼供、枉法裁判等职务犯罪侦查权,就是刑事诉讼法与监察法紧密衔接、实现“无禁区、全覆盖、零容忍”的具体体现。正如监察委员会调查活动难以直接进入诉讼领域实施监察一样,检察机关的诉讼法律监督也不能介入监察活动查办监察人员违法犯罪。“由于监察案件尚未进入诉讼程序,检察监督不能对监察案件适用”,[19]监察活动中监察人员的违法犯罪问题只能依照监察法规定,由监察机关查处,这是利弊权衡后比例原则 ① 的内在逻辑。

  修改后的刑事诉讼法,完善了刑事诉讼与监察的衔接机制。推进反腐败工作规范化法治化,关键在于实现《监察法》与《刑事诉讼法》、监察程序与刑事诉讼程序的精密衔接。[20]而要实现监察调查处置与刑事诉讼程序的有效衔接,关键在于树立“反腐一体”的理念。在监察法之前,是党纪对违纪行为进行处理;在监察法之后是刑事法处置,被调查人涉嫌职务犯罪的,由监察机关移送审查起诉,由检察机关和审判机关及时高效依法公正处理,确认和巩固腐败治理成果。“反腐一体”的理念,就是推进“执纪执法贯通,有效衔接司法”②,在惩治腐败犯罪时,同时具备“监察”和“刑事诉讼”思维。一方面,监察机关在职务犯罪案件的调查处置中,切实贯彻《监察法》第四条关于“应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”的规定,从提前介入、移送审查、补充调查等程序衔接,个案协商、信息共享、联席会议等工作衔接方面与司法机关、执法部门建立法法衔接机制,增强反腐败的系统性、关联性和法定性;另一方面,司法机关要把职务犯罪审查起诉和审判作为“政治性极强的业务工作”③ 来对待,确保案件衔接配合顺畅。“在严把案件质量关的前提下,多提建设性意见,多协调沟通,多人来人往,多商量,逐步建立起更明确、严格的办案规范和程序,推进监检衔接的规范化、制度化”。[21]通过对职务犯罪案件依法提起公诉和公开审判,强化对职务犯罪审判的法律监督,发挥刑事法律在反腐败斗争中的震慑作用和预防教化功能,彰显法治权威和公正价值。

  《监察法》与相关法律衔接的源头性是由依法治国的内在逻辑决定的。依法治国必须首先依法治权,依法治权必须依法治吏。这是因为,腐败行为是公共管理活动中的权力滥用,是国家治理中的一种病变,如果不能防止公共权力滥用,遏制国家治理中的病变,就谈不上国家治理体系和治理能力的现代化,全面依法治国的目标也不可能实现。《监察法》作为党和国家自我监督、自我革命的法律规范,承载着维护公共权力廉洁高效运转、维护人民当家做主、实现“三清”建设廉洁政治的重要使命。它的规制对象是所有行使公共权力的公职人员。它的规制范围涉及到党和国家机关、国有企事业单位、农村乡村,包含了政治、经济、社会的各个领域、各个方面。可谓“党政军民学,东西南北中”哪里有公共权力,哪里就在监察法的规制之列。《监察法》与党内法规相辅相成,共同发力,巩固党的执政地位,厚植党的执政基础;《监察法》与人大、司法、审计等方面的法规相衔接,保证国家机器依法履职、秉公用权;《监察法》与民主监督、社会监督方面的法规相衔接,保证权力来自人民、服务人民,确保人民赋予的权力为人民谋利益.


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