学科建设
吴建雄:构筑监察法统一话语的学科讨论平台(一)
发布人:杨立邦  发表时间 : 2019-07-26  浏览 : 214

来源:行政管理改革     吴建雄     马少猛

       随着《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的颁布实施,监察法学学科研究和教学活动在一些高校已经开展起来,这对于丰富完善中国特色社会主义法学学科体系,深化新起点上的监察体制改革和服务监察实践等都具有重要意义。但值得关注的是,在监察法学研究中,迄今还未形成明确的学科定义以及与其相关的概念体系, 很明显的例证就是对监察法的政治属性、职权配置、价值取向、法律地位等基本问题尚未达成共识。习近平总书记指出:“共识是奋进的动力。”[1]笔者认为,监察法学科研究须突破部门法的学科局限,以全局视野观照这一新型法律的时代特征和科学内涵, 才能构筑起监察法学研究统一话语讨论平台。有鉴于此,应当在以下几个问题上统一认识。

  一、话语一:监察法的政治性

  政治性是监察法的灵魂,也是监察工作最鲜明的特色。作为我国第一部反腐败国家立法,《监察法》是习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的重大法治成果。它把党内监督和国家监督统一起来,确立了具有鲜明中国特色的社会主义监察制度。这种监察制度既体现了中华民族传统制度文化,是对中国历史上监察制度的一种借鉴,也是对当今权力监督制约形式的一个新探索。权力是政治学的核心概念,权力监督和制约是监察法的核心问题,监察法的政治性不言而喻。

  监察法的政治性首先体现在,它是唯一将执政党的领导写进法律条款的基本法。《监察法》笫二条规定“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”,这就标志着监察工作必须在党的领导下进行,任何脱离党的领导的监察行为都不是违纪违规而是违法。《监察法》笫三条将宪法规定的“中华人民共和国各级监察委员会是国家专门监察机关”细化为“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。这清晰地表明了监察委员会不同于行政机关、司法机关的性质和定位,从立法上实现了党内监督和国家监督的高度统一,彰显了“党规转向国法的重要变化。[2]特别是“行使国家监察职能专责机关”的定位,与纪委作为“党内监督专职机关”的定位相匹配,表明了监察委员会是与纪委合署办公的反腐败工作机构,代表党和国家行使监督权。同时,这种监督的性质,又是党和国家的自我监督。

  党和国家的自我监督的理论意义在于,这是一种刀刃向内、无私无畏的自我革命。自我革命意味着要“革”自己的命,对自身存在的问题“动刀子”;意味着反躬自省,自己扬弃自己,自己超越自己,自己否定自己。这种自我革命的目的不是要自己推翻自己、全盘否定自己,不是要改弦更张、改旗易帜,而是要确保党开创的事业始终沿着正确的轨道、既定的目标前进,确保中国特色社会主义制度变得更加成熟、更加定型,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党的十八大以来,我们党自我监督、自我革命的成果显著,[3]打“虎”之多,拍“蝇”之众,既超出国人的期待,又出乎外人的意料。习近平总书记强调:“法治之下,任何人都不能心存侥幸,都不能指望法外施恩,没有免罪的‘丹书铁券’,也没有‘铁帽子王’。”这段话,展示了我们党反对腐败的决心和毅力。这样的自我革命,没有破釜沉舟、舍我其谁的魄力,没有刮骨疗毒、壮士断腕的勇气,是根本做不到的。《宪法修正案》和《监察法》的制定和颁行,就是要把党和国家自我监督和自我革命的成果用根本大法和基本法的形式固定下来,使这种自我监督和自我革命常态化法治化。

  党和国家自我监督的根本属性,决定了监察法的执法主体是政治机关而不是行政机关和司法机关。对此,监察法学科研究中还存在不同的认识。有的认为“监察委员会所行使的权力具有强烈的行政权特佂”,[4]监察机关“大体上属于一种负责特别刑事侦查的司法机关”;[5]有的认为监察机关并非政治机关,而是兼具监督属性、行政属性和司法属性的机关[6]等等。总体来看,这些观点或以现代代议民主宪制为参照,或用西方三权分立学说来考量,其作出的判断和得出的结论能够在理论上实现逻辑自洽。但我国不实行三权分立体制,而实行人民代表大会制度,即人民代表大会统一行使国家权力,下设政府、监察委、法院和检察院,分别行使行政权、监察权、审判权和检察权,这就决定了我们不能用西方“三权”即立法权、行政权、司法权为标准来评价监察机关的性质。研习监察委员会的性质定位,解读其核心价值、基本逻辑、结构功能等内容,不能照搬照抄西方政治学概念、政党政治学说和政治理论模式,而是要从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度,回答监察法“为何制定、谁来执行、怎样实施”等问题,得出立足中国国情,体现中国特色,符合中国政治实际的科学结论。

  监察委员会的政治机关属性,是监察机关的基本职责决定的。监察委员会的基本职责就是强化“监督”。强化监督职责是监察体制改革的重要方面,是监察机关深入开展惩治和预防腐败工作的基本任务。监察监督具有极强的政治性质,也可以说是一项政治工作。对公职人员实施日常监督,是监察机关的主业。监察委员会是“监督机关”而不是“办案机关”,[7]这与改革之前检察机关的反贪污、反渎职侵权工作有着本质区别。同时,日常监督是审查调查的前提。日常监督重在发现问题,没有日常监督,审查调查就是“盲人摸象”、无从下手。因此,这就要求纪检监察机关必须综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为。这种监督, 本质上是政治工作。

  判断一个公权机关的属性,要从这个机关整体的、基本的职责权限来把握。没有纯而又纯的行政机关,也没有纯而又纯的司法机关,当然也没有纯而又纯的政治机关。比如政府是行政机关,它所属的仲裁机构就是司法性质的部门;法院是司法机关,它的执行部门就是典型的行政机构;检察院是司法机关,但同时它又是法律监督机关;党的政法委员会是政治机关,但有权对重大案件进行协调处置;纪检监察机关是政治机关,但它查处职务犯罪属于刑事执法,履行国际追逃追赃职能时必须与执法司法机关和国外相关组织对接等等。因此,我们不能因为政府有仲裁职能就否认它是行政机关,不能因为法院有执行职能就否认它是司法机关,不能因为检察院是法律监督机关而否认它是司法机关。同理,不能因为政法委、监察委员会有刑事执法职能就否认它是政治机关。

  监察法的政治性集中体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的立场、观点和方法。首先,监察法突出了“坚持党的领导、权力属于人民”的根本立场。强调立法目的就是为了加强党对反腐败的集中统一领导,实现对所有行使公权力的公职人员的依法监察,健全党和国家监督体系,厚植党的执政基础,探索出一条自我革命、自我净化的有效路径,防止权力受到腐蚀,防止脱离人民群众,为建设廉洁政治提供制度保障。其二,监察法贯穿了“反腐败是关系到党和国家生死存亡的重大政治任务”“反腐败永远在路上”的基本观点,这就决定了必须有与之相适应的组织载体。作为这一载体的监察委员会,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党的直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,通过“依托纪检、拓展监察、衔接司法”,实现“一加一大于二”的效果,这是中国特色的党和国家自我监督路径,是中国人民所独有的“知识产权”。[8]其三,监察法确立了惩治和预防腐败的有效方法,这就是监察方针、监察原则和监察权限及程序设置所昭示的治标与治本的辨证法。如“从严监督、惩教结合、宽严相济”等内容,“着力构建不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制等,明显借鉴了党规党纪的制度创新,是政治话语的法律表述, 也是纪法贯通的政治导向。

  二、话语二:监察法的正当性

  正当性是监察法的生命,也是监察工作的权源和依据。监察法总结了建国以来反腐倡廉建设的基本经验,吸收了古今中外法治反腐文明成果。在职权配置与程序设置上适应了惩治和预防腐败的客观要求,揭示了腐败衍生的机理和规律。笔者以为,监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察,具有权力监督的彻底性;其主要职能是调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律尊严,具有至高的合宪性;其主要职责是监督、调查、处置,具有标本兼治、监察反腐的可期待性;其主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等,具有反腐手段的严整性。特别是用留置代替“两规”,适应了腐败问题违规与违法交织的规律,破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪的困局。

  在职权配置与程序设置上,监察法学科研究也出现不同声音。有学者认为“宪法和监察法之下的监察机关是一个职权广泛的强力机关,应该有权力边界,应该遵循正当法律程序行使职权,以防止因制度缝隙太大而导致出现结构性的风险”。[9]这种担忧虽有一定道理,但现实根据不足。其实,监察法在职权配置和程序设计上,充分吸收了我国古代和现代法治国家的经验教训,高度重视权力配置的适格性和有限性。当代有关国家和地区都赋予了反腐败机构较大的监察权。瑞典议会监察专员有权对法律法规提出修改建议,还有权针对贪污腐败、玩忽职守的官员向法院起诉。香港廉政公署调查对象不仅针对公共机构以及公务员的贪污,也针对私营机构,调查权限包括逮捕、扣留和批准保释的权力,必要时亦可使用枪支和手铐等武力。与之相比,我国监委的监察权可称得上“保守”了。[10]

  在一般监察权限使用上,监察法都设置了严格的程序规范。比如调查立案的决定,从线索获取到决定立案总共要经过7次审批程序,彰显了监察制度顶层设计者的审慎态度。[11]又如调查全程录音录像制度,不仅适用于讯问,而且扩大适用于搜查、查封、扣押等重要取证工作,这比刑事诉讼规定的仅在无期徒刑、死刑案件的讯问中适用要求更高。备受关注的留置措施,《监察法》规定仅适用于涉及案情重大、复杂的,可能逃跑、自杀等法定情形,需报上一级监委审批或备案,留置期限、场所等都严格限定,还明确作出符合相关人权保障要求的配套规定。从施行的情况看,由于留置措施的适用条件的程序规范比原职务犯罪侦查逮捕的规定更加严格,适用留置措施的比重比既往适用逮捕的比重明显下降。[12]

  在监察范围上,也有学者作出扩大化理解,认为监察的对象除了行使国家公权力的公职人员,实际包括了所有公民甚至外国人。[13]理由是在查处职务犯罪案件中,涉案人员和知情人员都必须接受调查等。应当指出,沒有行使公权力、履行公务的任何一个公民或者自然人,都不是监察的对象。所谓监察,是对公职人员的监督、调查、处置。而接受和配合执法机关调查,是每个公民的法定义务,不能作为监察范围扩大化理解的依据。对监察的对象的理解,关键看他是不是行使公权力、履行公务,而不是看他是否有公职。判断一个人是否属于监察对象,应当坚持动态识别原则,把“人” 与“事”两个条件结合起来判断。“人”, 即行使公权力的公职人员;“事”,即是否从事了与职权相关的管理事务。《监察法》管辖的是职务违法和职务犯罪行为,如果公职人员在非履行公务过程中发生的违反《民法》《治安管理处罚法》《道路交通安全法》等行为,不属于《监察法》管辖。非公职人员如医生、教师等,一旦从事与职权相联系的管理事务,包括基建、招生、采购等事宜,就属于被监察对象。这是对所有行使公权力人员监督全覆盖的必然要求。

  监察法关于监察权配置和监察程序的一系列规定,体现了党内监督与国家监察的内在一致和高度互补。党的十八大以来,党中央坚持全面从严治党,在加大反腐败力度的同时,完善党章党规,实现依规治党,取得历史性成就。完善我国监督体系,既要加强党内监督,又要加强国家监察。深化国家监察体制改革,成立监察委员会,并与党的纪律检查机关合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局,形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制,为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色监察道路。制定《监察法》,就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,不断提高党和国家的监督效能。

  监察职权与监察程序的正当性蕴含着把权力关进制度笼子的法治逻辑。古往今来,公共权力作为一种治国工具,既具有较大的影响力和支配力,又具有较强的腐蚀性和扩张性。公共权力在给人类带来诸多利益的同时,也给人类带来了不少的灾难。“权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。”① 正是权力的两重性才决定人类社会需要建立一整套严密规范科学有效的权力监督制约体系。习近平总书记关于“把权力关进制度的笼子里”的思想,既是对我国历史和现实的深刻教训的总结,又是对传统监察规制文化的传承和弘扬,充分体现了限制权力恣意的现代法治精神。它昭示人们,面对管不住权力的难题,执政的中国共产党需要有革新政治、重建权力结构的勇气和智慧,需要克服既得利益集团的阻挠,大胆而稳妥地推进政治改革,探索适合中国国情的依法执政之路。我们党已经意识到,之前监督制度之所以关不住权力,不是因为“网开一面”,就是因为受非制度因素制约太多。深化国家监察体制改革,制定《监察法》,就是要密织法网,排除非制度因素制约,通过对公职人员的监督全覆盖,强化权力规制、管住权力行使者。通过监察职权和监察程序的科学设置,实现权力任性就查,权力出笼就打,既监察行权者不作为,又监察行权者乱作为,确保公共权力在法治轨道上规范运行。(未完,见续二)




友情链接图片
群众来信邮箱:fzffyjw@126.com 专家法律论证邮箱:zjfllz@126.com
  联系电话: 010-68630301    010-51077890