学科建设
卢希起:监察法学学科建设若干问题初探
发布人:杨立邦  发表时间 : 2019-07-25  浏览 : 238

来源: 《北外法学》2019年第1期


一 学科建设现状

监察法学学科的提出经历了一个历史的过程。监察法学学科建设是新中国成立以来特别是十一届三中全会以来党和国家不断推进反腐倡廉工作而提出的时代课题。

关于中国反腐倡廉、廉政、监督等方面学科的规范化建设,发轫于纪检监察这一长期形成的组织架构和概念体系。截至2010年,主要存在监督学、纪检监察学、廉政学等不同的意见。2010年10月中国纪检监察学院正式挂牌,学科建设是其五大功能定位之一。中国纪检监察学院副院长李永忠在2011年撰文提出,“纪检监察学科的名称定位为监督学,学科归属上,在当前及今后一个时期内,监督学应当作为政治学一个重要二级学科,但由于监督学科自身特点,最终应使其从政治学科中独立出来发展为独立的一级学科”。[1]

以习近平同志为核心的党中央作出深化国家监察体制改革的重大决策部署。十八届六中全会公报中指出,“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督”。中共中央办公厅2016年11月印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,部署在三省市设立各级监察委员会,从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践,为在全国推开积累经验。2017年11月4日,全国人大常委会通过在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定。2018年3月20日,十三届全国人大一次会议表决通过《中华人民共和国监察法》。2017年11月1日,中国政法大学印发《中国政法大学关于成立国家监察研究院的通知》,并附国家监察研究院的建设方案。《监察法》表决通过后,西南政法大学监察法学院在第一时间揭牌成立。2018年5月25日,“山东政法学院监察法研究中心”(挂靠法学院)正式成立。2018年6月2日,浙江省法学会监察法学研究会成立,这是全国首家监察法学研究会。

从有关监察的法律法规来看,1990年12月国务院颁布施行《中华人民共和国行政监察条例》,1997年5月9日第八届全国人大会常委会第二十五次会议通过《中华人民共和国行政监察法》(简称《行政监察法》),2010年6月25日第十一届全国人大会常委会第十五次会议《关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》对其进行修正。2018年3月20日,第十三届全国人大第一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》,国家主席习近平签署第3号主席令予以公布,监察法自公布之日起施行。《中华人民共和国行政监察法》同时废止。

《监察法》的施行,为中国反腐倡廉、廉政、监督等方面的学科规范化建设提供了重要的支撑。

二 学科名称问题

当前,对中国反腐倡廉、廉政、监督等方面的学科建设而言,主要有监督学、纪检监察学、廉政学、监察法学等不同意见。笔者倾向于监察法学的学科建设体系。

(一)关于纪检监察学

习近平总书记在党的十九大报告中指出:“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。”新组建的监察委员会不设党组,与纪委合署办公,履行纪检、监察两项职能,实行一套工作机构、两个机关名称,这是深化国家监察体制改革的重要制度安排。这次深化国家监察体制改革,根本目的就是要加强党对反腐败斗争的集中统一领导,把党执纪与国家执法有机贯通起来,把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来。我们必须理性地认识到,合署不是简单的合并。2017年10月26日,中国共产党第十九次全国代表大会新闻发言人召开专题新闻发布会,在提及“纪委与监察委员会合署办公”时,中央纪委副书记肖培明确指出,“这次深化国家监察体制改革,根本目的就是要加强党对反腐败斗争的统一领导,把党执纪与国家执法有机贯通起来,把过去分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量整合起来,攥成拳头。改革的本质是组织和制度创新,组织创新就是成立国家监察委员会,这是什么?总书记讲,这就是中国的反腐败机构。制度创新就是制定国家监察法,这是中国的反腐败国家立法之一”。这里面至少包含以下几层意思:一是深化监察体制改革的根本目的是加强党对反腐败工作的统一领导;二是把党执纪和国家执法有机贯通起来,党执纪和国家执法的依据、对象是不相同的,实行纪委与监察委员会合署办公是为了实现两者的有机贯通;三是整合分散的行政监察、预防腐败以及检察机关的反贪、反渎力量,形成合力;四是国家监察委员会是中国的反腐败机构,国家监察法是中国反腐败国家立法之一,是制度的创新。党的纪检工作是党的工作的重要组成部分,应主要由党的建设有关学科来承担其理论研究探索的使命。“从腐败产生的本质原因及其治理策略上来讲,纪律检查作为中国特色的反腐败模式的一种方法和手段,具有鲜明的政治形态色彩,不能完全反映当今世界治理腐败的理念和策略”[2],对于中国反腐倡廉、廉政、监督等方面的学科建设而言,简单地用纪检监察学来概括值得进一步推敲。

(二)关于廉政学

2017年1月,中国社会科学院将廉政学作为一门新兴学科纳入登峰战略计划,“廉政学是一门新的交叉型应用学科,以探究腐败治理规律为主要任务”。[3]这实际上从广义上来对腐败与反腐败问题、廉政问题、监督问题进行一揽子研究。笔者认为,这个意义上的廉政学,更接近于职务犯罪(违法)预防学。[4]而且,廉政学在概念的内涵和外延方面存在逻辑上的不自足性。此外,就当前的研究而言,很多文献都借用西方学者杰里米·波普的“廉政体系”理论,再附加上中国一些情况来论证国家监察体制改革,但是,“廉政体系”理论本质上是基于一个多元化且矛盾冲突较为明显的社会,是一个典型的西方理论,与我国当前的社会主义制度和社会结构并不匹配。[5]以下是以推动全球反腐败运动为己任,非政府的、非营利的、国际性的民间组织—透明国际(Transparency International)创始人之一杰里米·波普(Jeremy Pope)1996年首次出版的《制约腐败—建构国家廉政体系》对建构国家廉政体系的相关阐述(见表1)。[6]

3.关于监督学

有观点认为,监督学的定位有几个特点:一是能够适应监督机构名称的发展变化;二是体现反腐倡廉的基本理念和对策策略,便于突破意识形态差异和分歧开展国际交流合作;三是便于挖掘中国监察制度的历史经验和基本规律;四是从问题域来看,有利于推进研究内容的融合和研究视角的互补;五是已构建起相对独立的专业知识体系,形成了若干明确的研究方向。[7]这种观点有一定的借鉴意义。但是,监督学的提法也存在一定的缺陷。主要表现在以下方面。一是从宪法的角度来审视,就监督而言,有“宪法监督”、人民检察院的“法律监督”,还有公民的“监督权”等等,而监察委员会是“国家的监察机关”,监督学的提法外延过大,从而可能导致研究的对象范围难以界定。二是从权力运行机制来看,资本主义国家实行多党竟争和分权制衡的政治体制,在其法治系统中不需要也不可能有相对独立的法律监督机制;社会主义国家则实行共产党领导的、贯彻民主集中制原则的人民代表大会制度,在这种政治体制中,由于人民代表大会和其他国家机关之间不存在分权制衡的关系,所以必须建立一套相对独立的法律监督机制,形成对各种权力的有效监督和制约。[8]由此可见,社会主义国家和资本主义国家在权力运行机制上呈现不同的路径,前者注重“监督和制约”,后者偏好“分权和制衡”,监督学的定位并不能够为有效地推进反腐败的国际合作与交流提供有力的学术支持。

对于中国反腐倡廉、廉政、监督等方面的学科建设,我们倡导“监察法学”的学科概念,主要基于以下几点认识。

一是《监察法》第2条明确规定,坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。因此,中国特色的反腐倡廉研究应紧紧围绕“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”来展开叙事。

二是《监察法》第6条明确规定了国家监察工作的方针,即坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败;深化改革、健全法制,有效制约和监督权力;加强法治教育和道德教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。国家监察工作的方针涵盖了预防、惩治、教育等多个维度,定位为监察法学,可以有效实现研究内容的融合和研究视角的互补,体现学科建设的包容性和视角宽广性。

三是监察法学的定位有助于实现纪检与监察工作的有机贯通。中国特色监察权从政治宪法学的角度,可以分为两部分:一部分是由党的执政权延伸出来的政治权力性质的监察权,这种监察权的正当性来自党管干部原则;另一部分是需要借助国家权力体系运行的国家监察权,这种监察需要纳入由宪法和法律所确立的国家权力运行体系以及法律监督权的运行秩序中。[9]党对监察机关的领导主要涉及政治领导、组织领导、思想领导,其中包括执政党对监察工作的政策指导和战略部署。监察机关作为依法独立行使国家监察权的机构,在履行监察职责过程中,必须以执政党的政策和战略部署为指导,在法律框架内依法行使监察权,这实质上就涉及执政党政策和战略部署落实、转化或内化为具体的监察政策和策略问题。[10]对于监察政策和策略的研究,是监察法学研究的重要组成部分,对于纪律检查和监察工作的有机贯通将起着重要的枢纽和桥梁作用。

四是监察法学的定位与中国古代监察制度的历史经验和规律相互关照。“官吏是治国之要,察吏是治国之本”[11],历史上完整的监察职能由“监察、谏言、弹劾、考绩”四部分组成[12],从中国古代国家机构的历史发展脉络来看,通过监察官吏维护社会整体性秩序、提高中央集权治理能力一直为封建王朝所推崇。事实上,孙中山先生曾提出过包括监察权在内的“五权宪法”思想,将国家的立法、行政、司法、考试、监察这五种治权分别由立法、行政、司法、考试、监察五机关独立行使,以防止政府之专权。当然,由于历史的局限性,秦汉以降,中国古代各朝都以强化专职监察权作为防治腐败的重要措施,这种措施虽然对于澄清吏治起到了一定的作用,但也产生了一系列弊害和恶果,其主要表现是:以监察职能混淆行政职能和审判职能,扰乱正常的行政秩序和司法秩序;监察机关和监察官员因拥权过重且缺乏监督而自身严重腐败;监察机关因其工具性本质而其职能发生严重异化。[13]新时期中国特色社会主义监察法学的定位有利于从历史中吸取教训,并在此基础上与时俱进,推动监察制度的创造性转化和创新性发展。

五是监察法学的定位与当代世界监察制度的发展“同频共振”,可以更好地开展国际交流和合作。近代监察制度诞生于1809年的瑞典王国,并从斯堪的纳维亚半岛逐步扩展到欧陆国家,渗透到世界范围。国际律师协会在1974年对监察机构和监察官员的定义是:根据宪法授权设立,或者由立法机关、司法机关依职权设立,并由独立的高级官员担任首脑。该高级官员对立法机关或司法机关负责,接受来自民众对政府机构、官员等侵害其权利的投诉,有权开展调查活动,倡导善政,发布公告。[14]这个定义是对传统的议会监察专员模式的突破,而国际监察协会(101)提出监察机关的核心要素是依法独立行使职权、保护人权和监督公共权力[15],从而进一步增强了监察制度的包容性。我们认为,监察制度不存在最好的模式,只有最适合的模式。由于政治、经济、历史文化差异,各国(地区)监察制度必然呈现多种样态,但也有一定的规律可循。域外监察制度发展近百年来,在监察公共权力之外,有逐步向传统的人权保障功能回归的趋势。将中国反腐倡廉、廉政、监督等方面的学科建设定位于监察法学,我们可以与当代世界监察制度的发展“同频共振”,推进国际交流与合作,批判性地借鉴其成功经验和吸取失败教训,更好地服务于中国特色社会主义监察制度的完善。

监察法学的学科定位,也有利于厘定监察法学作为新兴法学的学科性质。

三 学科性质和学科地位

从学科知识体系的历史承续性以及现实层面考量,我们认为,把监察法学作为法学的一个重要学科是合理的,这不仅符合学科建设和发展的规律,更有利于深化中国特色国家监察体系的法治化。

中国特色社会主义法律体系,是以宪法为统帅,以宪法相关法、刑法、民法、行政法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等层次的法律规范构成。从法律部门来看,《监察法》之前的《行政监察法》属于行政法这一法律部门,在位阶上属于行政法之特别法,而《监察法》是与刑法、民法、行政法等国家重要法典并驾齐驱的基本法律,同时由于其与《人民检察院组织法》《人民法院组织法》等一样规定了监察委员会的组织架构,从而具有了宪法相关法的某种属性。就社会主义法律体系而言,十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。”将“法律规范体系”和“党内法规体系”并举而为社会主义法治体系的有机组成部分,是十八届四中全会对社会主义法治体系的时代阐述。综上,将监察法学定位于法学学科而不是政治学学科具有充分的法治理论基础。

为了对监察权力的组织和运行进行全方位的规范和控制,历代统治者都有针对性地制定了相应的监察法。从汉代的《监御使九条》与《六条问事》,到明清的《宪纲总例》、《钦定台规》和《都察院则例》,形成了一脉相承的监察法传统,对于将监察权力的行使纳入法律的基本轨道起着重要的作用。[16]《监察法》第11条规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查和处置职责。”同时监察法也明确规定了实现这三种职责的方式为“谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等”。目前学术界对于监察机关的调查权力属性即是调查权还是侦查权的讨论比较热烈,同时其也引起了立法者的关注。[17]我们认为,学术探讨和立法修改都不能回避这样一个事实,即调查权的强制性。监察法以基本法律的形式用“留置”取代传统纪检监察中的“双规”“双指”措施,社会各界普遍认为,这种立法创举符合法治精神和法治要求,是法治思维和法治方式在反腐败领域的重大进步。当然,留置涉及公民人身自由这一基本人权,其适用程序、适用对象、实施场所等必然受到严格的限制和约束。监察法学研究的法学学科定位,有望在此方面有更大的作为空间。

综上,监察法学作为一门新兴学科,在当前及今后一个时期,把其作为法学的一个重要的二级学科是符合学科建设规律和方向的。在学科构建上,监察法学涉及宪法与行政法学、犯罪学、诉讼法学、法律史等多个法学学科,同时也涉及政治学、公共管理学、党的建设等其他学科,特别是在健全与完善党对地方监察委员会的领导体制、监察机构负责人选任与考核的脱地方化、合署办公模式下“两委”(纪律检查委员会与国家监察委员会)领导与组织体制问题以及“条条化”与“块块化”系统内监察体制与组织体制协同等问题上[18],监察法学与政治学、公共管理学、党的建设等学科有诸多交汇之处。我们可以监察法学为“视域”,纵横多方向、多视角地研究。

四 监察法学的体系

推动中国特色监察法学体系的构建,深入研究以监察体制改革为主导的中国腐败治理的路径、方法和措施,为国家反腐败提供有价值的智识,是监察法学的使命。作为一门新兴学科和交叉学科,监察法学体系的构成至少应当包括监察史学的研究、中外监察制度比较研究、监察基础理论研究、《监察法》主体内容研究以及监察政策、监察伦理研究等诸多方面。

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