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吴建雄| 坚持和完善党和国家监督体系的重要抓手
发布人:杨剑  发表时间 : 2020-01-17  浏览 : 267

视讯中国讯(视讯中国·为民网记者余梓林)湘潭大学教授博士生导师、中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、湖南省法学会法治反腐研究会会长、国家社科基金特别委托项目《中国特色社会主义国家监察制度研究》首席专家吴建雄教授,日前在《中国延安干部学院学报》网络首发题为《 坚持和完善党和国家监督体系的重要抓手——试论纪检监察工作规范化、法治化》的文章。

吴建雄在文章中认为,推进纪检监察工作规范化、法治化,是深化“事关全局的纪检监察政治体制改革”,坚持和完善党和国家监督体系的重要抓手。对于完善党内监督体系、推动各项监督有机贯通,相互协调,巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利、推进国家治理体系与治理能力现代化有着必然的实践价值。其基本要求是:尊崇宪法和党章,遵循党纪与国法,坚持程序正义,追求实体公正。实践路径是:以完善反腐败配套法规为基础,以依法履行反腐败职责为关键,以强化反腐败证据规则为核心,以加强反腐败专业化建设为保障。全文如下。

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吴建雄| 坚持和完善党和国家监督体系的重要抓手

——试论纪检监察工作规范化、法治化

党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,对坚持和完善党和国家监督体系作出重要部署。强调:“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督严肃性、协同性和有效性,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。“完善党内监督体系,重点加强对领导干部监督,加强政治监督,深化纪检监察体制改革,完善派驻监督体制机制,推动各类监督有机贯通、相互协调”。笔者认为,要全面完成“健全党和国家监督体系”的各项任务,就要牢牢把握“推进纪检监察工作规范化、法治化”这个重要抓手,以深化“事关全局的纪检监察政治体制改革”,推进党和国家各项监督制度的健全与完善。

 

纪检监察工作规范化法治化的实践价值

推进纪检监察工作规范化法治化,就是纪检监察机关全面承担起党章规定的“维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”任务。忠实履行监察法赋予的“对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作”职责。加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导,使监察监督在实施中同党内监督结合起来。做到对公职人员是否依法履行公共职责、行使公共权力、廉政从业以及道德操守等情况依照法律规范进行监督检查;对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等的职务违法和职务犯罪行为进行调查;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责等,以实现对所有行使公权力的公职人员是否勤于政事、公正廉洁监督的全覆盖,引领和推进党和国家监督体系制度化、规范化。

首先,纪检监察工作规范化法治化是完善党内监督体系的需要。党内监督是党和国家监督体系的主导力量。纪检监察工作规范化法治化,首要的是坚持和完善党内监督制度。党内监督制度强调在党中央统一领导下,加強党委(党组)全面监督,纪律检察机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督。落实各级党组织监督责任,保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督,进一步完善领导班子内部监督制度,破解对“一把手”监督和同级监督的难题。强化政治监督,加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查,完善巡视巡查,督查落实巡视报告制度。以加强党内监督,带动其他监督,充分发挥党内监督在整个监督体系中的导向引领作用。在各级党委的领导下,纪检监察机关组织制定、实施关于党风廉政建设和反腐败工作的计划方针、具体措施、各项制度等,并对方针、措施与制度的实施进行检查监督,保证计划和措施得以顺利实施,保证各项制度得以贯彻落实;分解、细化党风廉政建设和反腐败工作的各项任务,落实工作责任制,使有关部门互相配合、协同动作。同时,应通过健全完善相关机制平台发挥组织协调作用,使党内执纪监督问责与其他各种监督方式实现信息畅通、机制衔接。比如,党内监督和司法监督之间,在制度上不能有冲突,不能相互抵消;民主监督、群众监督和舆论监督实质上是人民群众对党和政府的监督,实现党的自我监督和群众监督的贯通,需要建立相对独立的举报平台。纪委在监督体系中的协调作用就是上下贯通、形成合力,助力党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的形成。

第二,纪检监察工作规范化法治化是推动各项监督有机贯通,相互协调的需要。推进纪检监察工作规范化法制化,突出了我党在反腐败斗争中的核心领导地位,同时,又强调纪检监察机关的监督主责和司法机关的衔接配合职责。充分发挥权力机关、人民政协、民主党派、社会舆论的作用。从而为巩固党在中国特色社会主义事业中的核心领导地位提供了坚强而有力的民主与法治保障。未实行国家监察体制改革之前,我国具有反腐败功能的部门和组织分属于不同系统或场域,纪律检查属于党的纪委部门、行政监察属于行政机关、机关监督属于人大、民主监督属于人民政协和民主党派、司法监督属于检察机关和审判机关、群众监督属于社会场域、舆论监督属于新闻媒体,而各负有监督职责的部门基本上自成体系。在改革试点之前,在体制上缺乏有效的纽带和分工协调机制,易造成相关职能部门各自为政,对充分发挥反腐败监督体系的整体功效不足够重视。在党的统一领导下,实行国家监察体制改革,构建中国特色社会主义监督体系,能够逾越不同系统和场域的壁垒,实现反腐败监督体系的整合与优化。最终形成监督合力,使具有互补功能的监督手段和监督资源能够得以合理有效利用,使反腐败监督体系的整体功能能够得以充分发挥出来。通过国家监察与党内监督相辅相成、共同发力,巩固党的执政地位,厚植党的执政基础;通过与人大监督、司法监督、审计监督相结合,保证国家机器依法履职、秉公用权;通过与民主监督、社会监督舆论监督相结合,保证权力来自人民,服务于人民。通过构建健全完备的反腐败法律法规体系和党内规范体系,高效的腐败治理运行体系,严密的腐败行为监督体系,有力的腐败惩治保障体系,把中国特色社会主义所具有的制度优势充分发挥出来,转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的整体效能。

第三,纪检监察工作规范化法治化是突出监督重点、破解一把手监督难题的需要。习近平总书记指出:强化对公权力的监督,要“管好关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时,特别是要把一把手管住管好”。同时强调,“要把日常监督和信访举报、巡视巡察结合起来,加强对问题整改落实情况的督促检查,对整改抓不好的要严肃问责”。纪检监察工作规范化法治化就是眼于对领导干部的监督,健全以日常监督为主要方式,信访举报、巡视巡察为重要补充的监督职能制度。在日常监督方面,“及时掌握领导干部的政治、思想、工作、作风和生活等情况;帮助他们敢于直面问题、深刻剖析问题,经常开展批评和自我批评。重点监督领导干部政治立场、加强党的建设、从严治党,执行党的决议,公道正派选人用人,责任担当、廉洁自律,落实意识形态工作责任制等情况。建立健全组织生活会制度、党内谈话制度、干部考察考核制度、领导干部述责述廉制度、领导干部个人有关事项报告制度以及领导干部插手干预重大事项记录制度等”。在信访举报方面,“应当认真处理信访举报,做好问题线索分类处置,早发现早报告,对社会反映突出、群众评价较差的领导干部情况及时报告,对重要检举事项应当集体研究;定期分析研判信访举报情况,对信访反映的典型性、普遍性问题提出有针对性的处置意见,督促信访举报比较集中的地方和部门查找分析原因并认真整改”。在巡视巡察方面,“要剑指党风廉政方面存在的问题,重点就是‘四个着力’,着力发现是否存在违反党的政治纪律问题,着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题,着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题,着力发现是否存在选人用人上的不正之风和腐败问题”。

第四,纪检监察工作规范化法治化是巩固和发展反腐败斗争的压倒性胜利的需要。党的十八大以来,我们党坚持用法治思维和法治方式惩治腐败,集中削减腐败存量,坚决遏制腐败增量,有力遏制了腐败蔓延势头,为完善制度、筑牢思想防线创造条件,为深化标本兼治夯实基础。在依法严厉惩治、形成不敢腐的惩戒机制的同时,注重深化标本兼治,坚持思想建党和制度治党紧密结合,完善法规制度、形成不能腐的防范机制,加强思想教育、形成不想腐的自律防线,着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的氛围。实现了从“以治标为主,为治本赢得时间”,到一体推进不敢腐、不能腐、不想腐;从深化纪检监察体制改革,到加强思想建党、制度治党、锤炼党员干部道德修养;从加强对全体党员的党内监督,到对所有行使公权力公职人员的监察全覆盖转化和拓展。一系列具有统一性、稳定性、常态性的法治举措,为巩固发展反腐败的压倒性胜利创造了条件。但腐败所具有的顽固性、反复性告诉我们,反腐败如逆水行舟、不进则退,那种认为“打虎”“拍蝇”已经搞得差不多了,该歇一歇、缓一缓了的论调是站不住脚的。党的十九大以来70多名中管干部被立案审查调查的事实,就充分说明了这一点。只有始终不渝的推进反腐败工作法治化规范化,才能坚持目标导向和问题导向,切实解决实施《监察法》过程中存在的工作职责落实不到位、各项规则不健全、配套法规不完备、协调机制不畅通等问题,实现反腐败工作在决策部署指挥、资源力量整合、措施手段运用上更加协同高效。才能充分发挥纪检监察机关合署办公制度优势,推进党纪监督、监察监督、派驻监督、巡视监督立体化协调衔接,打通党内监督同国家专职机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督间的阻塞,使之有效衔接贯通,把权力运行置于严密监督体系之下。才能不断深化运用监督执纪“四种形态”,着力在第一种形态上下功夫,对出现轻微的苗头性问题的干部以咬耳扯袖、谈话函询形式为主;对那些迷途知返、投案自首、配合审查调查、真诚认错悔错的干部,依规依纪依法给予出路,体现宽严相济的政策。才能把党内监督和国家监察、刑事处罚与政务处分、事前预防、事中控制与事后惩治有机结合起来,把握规律性,增强预见性,实现“广谱抗菌”与“靶向治疗”并举,“普遍清理”与“重点打击”同步,把巩固和发展反腐败的压倒性胜利的各项措施落到实处。

第五,纪检监察工作规范化法治化是推进国家治理体系和治理能力的现代化的需要。“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成”。我国当前的国家治理体系和治理能力总体而言是好的,极具中国特色的独特优势,是适应我国国情和发展要求的。但也应清醒的看到,我们在国家治理体系和治理能力方面还存在着许多亟需提升改进的地方,需要在提高国家治理能力上下更大的气力和心思。只有以提高全体党员的执政能力为重点,尽快把我国各级机关干部、各行各业管理者的思想素质、科学文化素质、履职能力都切实提升起来,尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的社会管理能力都提高起来,我国的国家治理体系才能运转的更加流畅,效能更高。因腐败是国家治理体系有效运转的最大障碍,故腐败治理是国家治理的基础和前提。所以,反腐败“既是执政党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高,又是维护公共权力廉洁高效运转的国家治理工程,是维护人民当家作主,实现人民监督权力的国家行为”。追根溯源,腐败本质上“是公共管理活动中的权力滥用,是国家治理中的一种病变,只有防止公共权力滥用,遏制国家治理中的病变,才能保障国家治理的有效性”。

中国共产党领导的反腐败治理有两大基本点:一是党和国家的自我监督,二是人民群众的民主监督。二者相辅相成、相互保障,有机结合、共同发力。构建中国特色社会主义监督体系,实现反腐败治理体系和治理能力现代化,要求党委在担起反腐败主体责任的同时,既要强化党内监督,又要加强国家监察。党内监督按照执纪、监督、问责的职权配置要求,负责党内纪律检查,围绕全体党员是否遵守党的纪律行为来进行监督。而国家监察则按照执法、监督、问责的职权配置要求,负责廉政法规监察,围绕公共权力运行中国家工作人员是否遵守法律法规而进行监督,并且依法对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚,还负有对触犯刑法的腐败行为移送司法机关使其起诉审判的职责。而人大、政协和民主党派、群众舆论的监督,则承担着为纪检监察机关提供信息资源、监督其职能工作的双重职责或义务。中国特色反腐败监察体系的整合与优化,为反腐败治理体系和治理能力的现代化创造了条件,有利于推进国家反腐败治理体系规范化、程序化、制度化和科学化。从而,形成了与社会治理体系相对应的公共权力治理体系。社会治理体系与公共权力治理体系,是国家治理体系中并存的两大治理体系。大力促进国家治理体系中两大治理体系的各治理主体彼此之间相互协调、共同发挥作用,从而,把中国特色社会主义制度体系的整体优势,转化成为推进国家治理体系和治理能力现代化的整体效能。

 

纪检监察工作规范化法治化的基本要义

(一)纪检监察工作规范化法治化必须尊崇宪法和党章

宪法是“国家的根本大法”,党章是所有党内法规的母法。宪法上人的形象是国家之内的人(公民),党章上人的形象是党内的人(党员),宪法从最低要求出发,规定了社会生活的基本条件,划定了社会有序运行成为可能或使整个社会运行能够达致设定目标的基本规则。党章的规定不仅仅是维护这个团体存在的必要义务,而且体现了对一定政治理想和道德理想的追求。宪法由国家强制力保证实施,党章依靠党员的政治认同、领导人的超凡魅力以及具有强制性的纪律手段来贯彻落实。反腐败斗争的政治性和法定性,决定了反腐败斗争法治化、规范化必须以宪法和党章作为最高尊崇,既要积极推进以宪法为基础的法律规范体系建设,又要大力加强以党章为根本内核的党内法规体系建设,实现依法治党和依规治党相结合。从维护宪法和党章尊严的高度,贯彻实施监察法及相关法律法规、党纪党规,实现对全体党员和所有行使公权力的公职人员行为的监督监察全覆盖,使反腐败斗争法治化规范化具有宪法和党章有效实施的最高价值追求。

纪检监察工作规范化法治化强调以宪法和党章为基本遵循,就是要秉持党纪与国法相辅相成、相互促进、相互保障的法治方式,坚持纪在法前、纪法贯通,有效衔接司法,充分发挥党纪国法惩治和预防腐败的法治效能。强调有腐必反、有贪必肃,坚持无禁区、全覆盖、零容忍,决不允许有腐败分子藏身党内。强调始终保持惩治腐败高压态势和惩治腐败定力,坚持力度不减、节奏不变、尺度不松,持续减存量、遏增量,让那些想搞腐败的人断了念头、搞了腐败的人付出代价。强调发现苗头及时谈话提醒、批评教育,切实做到挺纪在前,防止小问题变成大问题。推进反腐败工作法治化规范化,就是要深刻认识反腐败斗争的长期性和复杂性,始终保持政治定力和战略定力,不为任何风险所惧、不被任何干扰所惑,持续巩固反腐败斗争压倒性态势,推动全面从严治党向纵深发展。

(二)纪检监察工作规范化法治化必须遵循党纪与国法

党的十九大以来,我国《监察法》的制定,《刑事诉讼法》的修改,《党内监督条例》、《党内问责条例》、《纪律处分条例》和即将出台的《政务处分法》等党规和法律的修订和制定,从某种意义上说,就是将全面从严治党的一系列要求用法定形式固定下来,使之成为具有强制性意义的基本规范。这不仅是新时代全面依法治国新实践的核心内容和重要组成部分,而且对“推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治”具有重要的示范和引领意义。

中国特色的社会主义法治是党纪与国法的共同之治。党纪是防腐的戒尺,国法是惩腐的利器,法治反腐必须把党内执纪与国家执法有机贯通起来,形成党纪与国法相辅相成,相互促进,相互配合的格局。国家监察机关依法行使的监察职能,不是国家监察体制改革前行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党的统一领导下,监察机关代表党和国家对所有行使公权力公职人员履职行为的监察督促,不仅调查行使公权力公职人员的职务违法行为,而且还调查其履职中职务犯罪行为。因而,国家监察机关的监察职能是依托纪检、深化监察、衔接司法,最大限度的发挥党纪国法整合衔接后的体系化腐败治理效能。因此,为有效惩治腐败,就应积极探索监察职能向基层、村居延伸拓展的有效途径,强化对基层社会管理组织中履行公职人员的监督,不留监督盲区和死角,确保所有公权力的运行都在严格的监督之下。从而形成党纪与国法有效贯通、强制性手段与非强制性手段并驾齐驱、依规治党和依法治权相得益彰的法治规范链条,确保把权力关进制度的笼子里。

(三)纪检监察工作规范化法治化必须坚持程序正义

程序正义是规范化法治化的基本前提。腐败的本质是违反践踏党纪国法,纪检监察的根本目的就是使广大党员公职人员带头学法、知法、懂法、守法。党员干部模范带头,对于增强普通老百姓法制观念具有重要的促进作用,会带动广大群众遵法守法。党员干部只有依法行使权力,廉洁自律,才能使全面依法治国真正赢得民心,真正深入民心。反腐败工作规范化法治化将依法治权治官统一于全面依法治国的新实践,修复和校正权与利结合产生的腐败和特权腐败破坏的社会关系和公平正义,抚慰和理顺人民群众的不平之气,满足人民群众对民主、法治、公平、正义的价值追求。推进纪检监察工作法治化规范化,就是要坚持党纪国法面前没有例外,不管涉及到谁,都要一查到底,绝不姑息,绝不遮掩。不仅要坚决查处领导干部违法违纪案件,而且还要切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。不断完善法律和监督体系,不断收紧“制度的笼子”。保障人民赋予国家机关的公共权力永远为人民谋利益,确保国家机关和公职人员始终成为新时代依法治国的践行者和维护者。

作为党和国家的执纪执法活动,纪检监察工作必须坚持程序正义。正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式实现,这是良法善治的重要价值所在。程序的不同,往往决定了事物发展的方向和性质上的差异,表现在执纪执法活动中,也可能存在诸如指向正义和指向非正义的程序。而作为正义的程序,也就是正当程序,它的价值就是遏制用权者的恣意,防止权力的任性,确保监察权依法规范行使,而且使监察相对人感受客观、公平、公正的过程。从这个意义上说,只有通过监察程序正义的演绎,才能有效地实现惩治和预防腐败的实体公正。因此,《党内问责条例》、《纪律处分条例》都对党内执纪问责作程序性安排。《监察法》专设“监察程序”一章,明确规定监察机关应严格依照程序开展工作。并对监察机关履行的职责和权力行使环节作出了一系列限定的程序性规范,充分保证了监察机关履职用权的正当性、合法性。

(四)纪检监察工作规范化法治化必须追求实体公正

社会主义法治必须代表最广大人民群众的根本利益和整体意志,恪守一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则,切实坚持并保证人民至上的主体地位。纪检监察工作规范化法治化,实质上是反腐败斗争的规范化法治化。其根本目标,就是通过加强和改进国家政权建设,防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租,使各项权力牢牢掌握在党和人民手中,始终保持公共权力的人民性和廉洁性,确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。

纪检监察机关履行“监督、执纪,问责”和“监督、调查、处置”职责的终极目的,在于公正而准确地查明腐败事实,运用纪律法律恢复被腐败扭曲的法律秩序和社会关系。因此,党纪政纪、执法司法都要以执法对象的平等性和追求案件的真实性为价值目标。强调要坚持纪律法律面前人人平等,不论什么人,不论其职务多高,不论有何社会地位,只要其行为触犯了纪律法律,就应该受到纪律法律的追究和惩治。同时,执纪执法机关的履职办案行为,必须以纪律法律为准绳,不存在任何凌驾于纪律法律之上的特权,重事实、重证据、重调查程序,依法客观公正地查办案件,尊重和保障被调查人的合法权利。

坚持实体公正就要认真研究和准确把握法律政策界限,明辨“为公”还是“为私”,分清“无心”还是“有意”,判定“无禁”还是“严禁”,严格划分“失误、错误”与“违纪、违法”的界线。严禁将改革过程中的试错行为视为违纪违法,依法依规容错纠错,宽容干部在改革创新中出现的失误错误,依法为遭受诬陷干部正名。严格区分改革创新中的工作失误与渎职犯罪,经济纠纷与经济诈骗,正常合法收入与贪污、受贿违法所得,资金合理流转与徇私舞弊造成国有资产流失,企业依法融资与非法吸收公众存款等罪与非罪的界限;对进入司法程序的案件要依法保障律师的会见权和知情权,在与律师的良性互动中提高案件质量,增强办案的客观性和准确性,确保案件经得起历史检验。

 

反腐败斗争法治化规范化的实现路径

(一)以完善反腐败配套法规为基础

习近平指出,要制定同监察法配套的法律法规,将监察法中原则性、概括性的规定具体化,形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系。这就“要求我们坚持以监察法为引领和基础,大力加强反腐败法律法规体系建设,以良法善治不断提高立法立规的针对性、及时性、系统性和可操作性,发挥立法的引领和推动作用,形成完备的反腐败法律规范体系和党内法规体系,高效的法治反腐机制体系,严密的法治反腐监督体系以及有力的法治反腐保障体系”。

健全完善反腐败配套法规是反腐败法治化规范化的首要前提和基础保障。目前我国反腐法律体系虽已基本形成,但存在反腐败相关法律、法规与党纪、党规的衔接不畅,影响到反腐败的实际效果。《监察法》出台后,涉及原有法律中对有关国家机关职权的划分、与反腐败相关的法律法规均需作出相应的修改和调整,以充足完备的反腐败法律资源,满足新时代法治反腐的现实需求,夯实从源头上治理腐败的坚实法制基础。

完善反腐败配套法规,要加强与监察法相衔接的法律制度建设,并突出重点、稳步推进。十三届全国人大常委会第六次会议通过关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定以及制定《中华人民共和国国际刑事司法协助法》,完善了刑事诉讼程序与监察程序的衔接机制,为深化国家监察体制改革顺利进行提供保障;建立刑事缺席审判制度,为加强境外追逃工作提供有力手段。在此基础上,还应制定一系列相关法律法规。如制订《公务人员财产申报法》,保证财产申报制度的实施;制订《公民举报保护法》,对公民行使举报权利的范围、方式、程序等做出明确规定等等。还应将近几年党内行之有效的廉政法规上升为廉政立法,完善公职人员勤政、廉政的法律规范。通过立、改、废,形成科学有效、健全完备的反腐败法律法规体系和实施体系,为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力法治保证。

要深入总结党的十八大以来深化纪检监察体制改革的理论、实践、制度创新成果,立足有效监督制约,在健全内控机制、优化工作流程上着力。比如,在线索处置环节,明确信访举报部门归口受理信访举报,案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对,确保对问题线索处置全程可控; 在初步核实环节,规定经严格审批启动初步核实程序,对具有可查性的问题线索扎实开展初核,收集客观性证据,确保真实性和准确性; 在审查调查环节,突出强调党委(党组)对审查调查处置工作的领导,严格报批程序,明确审批权限,严格管控措施使用,强调重要取证工作必须全程录音录像,纪检监察机关相关负责人通过调取录音录像等方式,加强对审查调查全过程的监督; 在案件审理环节,规定纪律处理或处分必须坚持民主集中制原则,集体讨论决定,坚持审查调查与审理相分离,审查审理和复议复查相分离,做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规,严格依规依纪依法审核把关,用规则提高整个纪检监察系统履职质量。

(二)以依法履行反腐败职责为关键

习近平指出,我们把所有行使公权力人员纳入统一监督的范围,解决了过去党内监督和国家监察不同步、部分行使公权力人员处于监督之外的问题,实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角。这就告诉我们,深化国家监察体制改革就是强化对行使公权力人员的全面监督,《监察法》赋予监察委员会监督、调查和处置三项基本职能,监督职能是监察机关的主责主业、是监察机关政治属性的集中体现。国家监察体制改革就是以法律为尺子,全面填补国家监督的空白。过去国家行政监察的对象主要是行政机关的工作人员,检察机关主要是侦办国家工作人员职务犯罪,不管职务违法行为。改革后监察委员会行使的监察权不是行政监察、反贪反渎和预防腐败职能的简单叠加,而是在党的直接领导下代表党和国家对所有行使公共权力的公职人员进行监督。

依法履行反腐败职责,首要的是强化监督,做实日常监督,靠前监督、主动监督。纪检监察机关应当综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细地查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为,为依法履行调查、处置职能奠定坚实基础。在查证职务违法和职务犯罪的调查过程中,依法采用谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施,严格执行程序和期限,并保障被调查人的基本权利。对需要采取留置、技术调查、限制出境等措施的,经过严格的审批手续,交有关机关执行。处置权是监督制约调查活动的程序性设置,具有证据审查把关、保证办案质量、保障被调查人合法权益、维护公正执法的功能。

依法履行反腐败职责,必须坚持纪检监督与监察监督一体运行。党章规定党的纪律检查机关履行监督、执纪、问责三项职责,法律规定国家监察机关履行监督、调查、处置三项职责,这就决定了“监督”是纪检与监察的共同任务,决定了既要加强对党员干部的监督;又要加强对非党干部的监督,才能实现监督全覆盖,增强监督的严肃性实效性。实践证明,党内监督和国家监察都是中国特色治理体系的重要组成部分,一体两面,具有高度内在一致性。只有将纪检监督和监察监督结合起来,实现把公权力关进制度笼子。党内监督要求把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。应当明确,党内监督的内容、方式和要求,都适用于国家监察的监督。严格监督本身就是反腐败高压态势的组成部分,监察机关履行监督职责的方式包括教育和检查;廉政教育是防止公职人员发生腐败的基础性工作。

(三)以强化反腐败证据规则为核心

针对监察机关依照法定程序收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料,监察法规定此类证据材料可以作为刑事诉讼中的证据加以运用,这是对监察机关收集的证据材料在刑事诉讼中的法律效力进行了确认。据此,监察机关调查活动结束后,将职务犯罪案件移送检察机关审查起诉,对监察机关收集的证据无需转化,减少了工作环节,有利于促成审查调查与司法程序之间顺畅高效对接的实现,促进反腐败工作效率的提高。

证据是纪检监察机关执纪执法、认定案件事实的基础。证据确实、充分是保证办案质量的关键。法律规定的“证据确实、充分”,应当符合以下条件:定罪量刑的事实都有证据证明;据以定案的证据均经法定程序查证属实;综合全案证据,对所认定事实已排除合理怀疑。此外,证据的概念、种类、证明标准、审查运用以及非法证据排除等内容由刑事诉讼法和相关司法解释进行了细化。为了保证纪检监察机关调查收集的证据经得起检察机关和审判机关的审查,监察法规定,监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致;监察机关应当收集被调查人有无违法犯罪以及情节轻重的证据,查明违法犯罪事实,形成相互印证、完整稳定的证据链;严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式收集证据,严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人和涉案人员;以非法方法收集的证据应当依法予以排除,不得作为案件处置的依据。

纪检监察机关履行反腐败职责的首要任务,是查明问题或案件真相。真相即证据证明的事实。证据的客观性和真实性关乎每一个反腐个案的成败。因此,必须从严谨明晰、环环相扣的要求出发,构建证据收集、认定规则。比如,物证书证收集规则。在证据调取方式、证据辨认鉴定、影像证据要求,书证复制要求等方面做出明确规定。又如,证人证言的收集规则,对询问证人应当个别进行;询问证人至少为二名以上的办案人员;首次询问时应当告知证人有关作证的权利义务和法律责任;不得以暴力、威胁以及非法限制人身自由等非法方法询问证人证言等做出明确规定。再如,被调查人陈述和辩解证据规则,包括对收集被调查人陈述和辩解,调查的时间、调查人的身份等应当符合法律及有关规定;对证人进行询问和对被调查人进行讯问的场所的规定;询问、讯问被调査人过程录音录像的规定等等,通过完善证据规则,充分体现监察执法的程序正义和实体公正。

监察机关收集的证据材料,不但要具备客观性、真实性与关联性,而且取证的程序要符合法律规定。只有这两个条件同时具备,该证据材料才可以作为证据在刑事诉讼中使用。如果收集到的证据内容没有问题,但获取该证据的程序存在瑕疵,则其证据效力也必然受到影响。监察机关调查取证工作不仅要注重实体要件,还要注重程序要件。紧紧围绕职务违法和职务犯罪调查工作程序,监察法专章设立了关于监察程序的专门一章,明确责任和程序,具体规定了线索的受理与处置、初步核实、立案调查、作出处置等关键环节。同时,监察法对调查措施使用要求进行了明确,规定调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施,均应依规出示证件,出具书面通知,由两名以上的调查人员进行,形成笔录、报告等书面材料,并由相关人员签名、盖章;调查人员采取讯问以及搜查、查封、扣押等重要取证工作,应当对全过程进行录音录像,留存备查。

我国实行以审判为中心的诉讼制度,对证据提出了更高的要求,强调证明案件事实的证据要经受得住法律的考验。监察机关是建设社会主义法治国家的重要实践者和推动者,在实践中,监察机关工作人员要切实增强法律意识和程序意识,培养法治思维,切实用法治思维和法治方式开展反腐败斗争。为防止调查权被滥用,要围绕运用监察法规定的调查措施来完善制度机制,使各项措施的审批程序、工作流程等得以细化、具体化,从严把关。

监察机关工作人员必须不断强化证据意识,决定初核和立案调查等,都必须要有一定的证据为依据,防止凭主观臆断或者个人偏好随意决策等问题。在调查工作中,对被调查人涉嫌职务犯罪的证据材料,要依照法定程序收集、固定、审查,严格遵循刑事审判的要求和标准,形成相互印证、完整稳定的证据链,确保犯罪事实清楚、证据确实充分,避免出现因非法证据而被排除的情况。监察机关内部的审理工作要切实担起责任,对移送审理的案件该退就退、该补先补、严格把关,确保移送给检察机关的是“成品”。要充分发挥反腐败协调小组在法法衔接中的作用,统筹纪检监察机关与司法、执法机关的协调配合,用严密的证据链条锁定犯罪事实,确保每一起案件都经得起实践、人民、历史的检验。

(四)以加强反腐败专业化建设为保障

纪检监察机关是政治领域执纪执法的专责机关,纪检监察队伍是保障公共权力规范运行的专门力量。纪检监察是政治性极强的专业工作,又是专业性极强的政治工作。在深化监察体制改革、执纪与执法一体运行、监察与司法法法衔接的背景下,必须加强专业化建设,把政治建设和业务建设统一于监察机关自身建设实践,在反腐败斗争中打造好政治机关的法治产品。

从当下的情况看,纪检监察人员专业素质的提升,是一个突出的现实问题。监察体制改革前,纪委工作人员调查工作仅需遵循党内纪律工作规范,而监察体制改革后,监察工作涉及对违纪、违规和违法犯罪行为的监督、调查和处置,尤其是对职务犯罪行为的调查,调查程序严格,证据标准高,需具有较高的法律专业素养才能胜任。据对H省六市20个县100名纪检监察人员的问卷调查,熟悉党内法规不熟悉刑事法律的占51%,熟悉刑事法律不熟悉党内法规的占35%,既熟悉刑事法律又熟悉党内法规的占14%。毋庸置疑,监察队伍专业素养亟需提升,但当前超负荷的工作状态,使监察工作人员无法进行系统的培训。为此,必须多策并举,加强纪检监察机关反腐败专业化建设。

一是要树立新时代法治反腐理念。《监察法》实施以来,无论是纪检监察内部,还是司法实务和理论学术界,在监察机关的性质定位、监察权的属性、监察调查措施的性质以及监察与司法的关系等问题上,尚未达成共识。习近平指出:“要善于用法治思维和法治方式反对腐败。”新时代法治反腐理念要求适应我国反腐败体制机制、形势格局发生的重要变化。坚持监察机关的政治定位,坚持监察权的监督执法属性,坚持“纪法贯通,有效衔接司法”深刻认识既往“抓大放小”“集中力量查办大案要案”的刑事反腐方式,已被全新的“四种形态”纪法共治模式所代替。“以腐败行为的刑事追究为标准,来衡量查处腐败成效”的传统认知已经不合时宜。腐败现象是党内生态环境中的“疾病因子”,治理腐败的主要目的是为了“救人”而不是为了“惩罚”。腐败问题不像刑事犯罪问题中的罪与非罪那么简单。一方面必须坚持纪严于法,将党纪挺在国法之前,充分发挥党纪和非刑事法律预防公职人员违法犯罪的作用,用党纪“挽救”绝大多数人。另一方面必须坚持对构成犯罪的腐败分子的刑事追究,通过剥夺犯罪人的人身自由乃至生命权,强化不敢腐的震慑。要“完善各项工作规则,整合规范纪检监察工作流程,强化内部权力运行的监督制约,健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制,把适用纪律和适用法律结合起来”从而实现反腐败纪法共治目标。

二是要明确纪检监察专业化建设内涵。纪检监察应具备优秀的职业操守、深厚的专业知识、娴熟的专业技能。专业知识既包括党章和党内法规,又包括宪法和监察法及相关法律。专业技能既包括依纪依法开展日常监督的能力,又包括依纪依法进行党内违纪、职务违法和职务犯罪的调查和定性处置能力。特别是职务犯罪调查工作直接对接司法,要实现职务犯罪调查工作的法治化,必须用法律认可的证据证明案件事实,在审查起诉阶段用证据说服检察官,在审判阶段用证据说服法官。因而必须做到调查行为合法、规范;调查程序合法、规范;调查方法合法、规范;调查标准合法、规范。

三是要加强对纪检监察干部专业化素能培养。应当从深化改革和工作实践的现实需求出发,开设针对性和指导性强的专题培训课程;以问题为导向,开展有针对性的轮训,全面提升纪检监察队伍的思想政治水平和履职办案能力。应当以党章党规党纪和宪法法律、特别是监察法的相关配套规定和创新制度为培训重点,强化监察一线工作队伍的法治素养。应在综合考量本地区实际情况的基础上,强化纪检监察工作人才队伍的梯队化建设,采取老人老办法、新人新办法的工作方针,在招录新入职工作人员时强化对专业背景和职业素养的要求,对已经在职的工作人员要克服各种工作困难,采取分期分批集中轮流培训的方式提升其监察职业素养。同时鼓励在职工作人员自学党纪党规和法律知识,考取相关职业资格证书。通过单位和工作人员个人的协同努力,使纪检监察队伍的职业素养整体迈上一个新台阶,为充分发挥党和国家监督体系的制度优势,推进腐败治理体系和治理能力现代化提供组织和人才保障。

 

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