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理论前沿
吴建雄|开创党和国家监督体系现代化的新境界(1)
发布人:杨剑  发表时间 : 2019-12-01  浏览 : 9


 

中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、湖南省法学会法治反腐研究会会长、湘潭大学教授博士生导师、国家社科基金特别委托项目《中国特色社会主义国家监察制度研究》首席专家吴建雄,在《新疆师范大学学报(社会科学版)》2019年第6期网络首发《开创党和国家监督体系现代化的新境界》一文。深入阐述了坚持和完善党和国家监督体系的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

全文如下

 

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”必须“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”。这是对新时代充分发挥中国特色社会主义制度优势的新要求,是健全完善反腐败体制机制的方向性指引,开创了我们党和国家监督体系和监督能力现代化的新境界。

笔者以为,贯彻落实《决定》精神,应当从推进党和国家治理体系和治理能力现代化的要求出发,总结建国以来反腐败体制机制和体系构建经验,坚持“两个维护”,做到“四个自信”,以纪检监察政治体制改革凝聚党内外各方力量,实现党纪反腐与法律反腐、权力反腐与权利反腐的有机结合和良性互动,实现党纪监督与国家监督、司法监督的无缝衔接,为在长期执政条件下的中国共产党实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高,“跳出历史周期率”提供的重要制度保障。《决定》提出坚持和完善党和国家监督体系,蕴含着创新发展的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

 

党和国家监督体系现代化的历史逻辑

从历史发展的逻辑来看,在不同的历史时期,我们党和国家的监督体系会有着不同的结构模式。这与我们党在特定时期的时代背景、所处环境、历史方位以及基本任务是紧密相联系的。革命战争时期,腐败问题主要发生在党的领导活动中,因而只能是单一的党内监督。建国后,中国共产党成为执政党,腐败问题主要发生在执政活动中,党的监督开始扩展到国家政权监督,随着经济社会的发展,腐败问题成为一种社会现象,反腐败监督模式也从一元监督、二元监督、多元监督、体系监督到体系监督现代化的发展过程。

 

新中国成立初期的“一元监督”

新中国成立至文化大革命,是社会主义改造和全面建设社会主义时期。党和国家实行一元化廉政监督模式。这一模式可以追溯到1927年中国共产党五大。当时,党的中央监察委员会选举产生。在《中国共产党第三次修正章程决案》中,进一步明确“在全国代表大会及省代表大会选举中央和省监察委员会”。1949年建国仅一个月后,中共中央发出《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》。建国初期(1949年-1955年)阶段,根据中共中央《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》,全国县级及以上党委都成立了纪律检查委员会。全面建设时期(1955年-1966年)阶段,根据中国共产党全国代表会议《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》,“成立党的中央的和地方各级的监察委员会,代替中央的和地方各级的党的纪律检查委员会”,赋予了监察委员会更大的职权,除了查办案件之外,还承担起了对党组织、党员干部遵纪守法情况进行监督的职责。文革时期,党的纪检机关遭受到了严重的破坏,最终,不得不被迫取消。最为明显的体现之一,就是党的九大党章(1969年)和党的十大党章(1973年)中有关党的纪律检查机构相关内容被删除。

 

改革开放初期的“二元监督”

党的十一届三中全会总结文革历史教训,把党和国家重心转移到经济建设上来。党的十一届三中全会决定恢复重建党的纪律检查委员会,由此,党的中央纪律检查委员会得以恢复重建,随之,各级地方党委也都分别设立了纪律检查委员会。中央和国务院发出通知,要求各部、委、局可以根据各自情况,分别成立纪委或纪检组。为了弥补党内一元监督体制的缺陷,1987年,经国务院提议,提请全国人大批准后重新设立了中华人民共和国监察部,恢复行使行政监察权。自此,党的纪检和行政监察二元监督体制正式形成,我国的党政二元监督体制正式确立。

 

深化改革开放时期的“多元监督”

1992年,党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为深化经济体制改革的新目标。在党风廉政建设方面,实行将党的纪律检查机关和国家行政监察机关合署办公,两块牌子一套人马,同时履行党的纪律检查与政府行政监察两种职能。合署办公之后,进行了人员、机构、职能上的整合。在领导体制上,实行上级纪检监察部门和同级党委政府的双重领导。

完善国家审计制度。根据《中华人民共和国宪法》第91条的规定,1983年9月15日正式成立中华人民共和国审计署,作为国务院25个组成部门之一,主管全国审计工作。此后,审计职责不断发展和完善,审计机关依法对国务院各部门、地方各级人民政府及其各部门的财政收支、国有金融机构和国有企业事业单位的财务收支等进行审计监督。此外,还建立了经济责任审计制度,对国家机关和依法属于审计对象的其他单位的主要负责人,依法进行审计监督。

建立国家预防腐败机构。2007年9月,中央为统筹预防腐败工作并与《国际反腐败公约》对接,成立了国家预防腐败机构。该机构的主要职责是:负责全国预防腐败工作的组织协调、综合规划、政策制定、检查指导,协调指导企业、事业单位、社会团体、中介机构和其他社会组织的防治腐败工作,负责预防腐败的国际合作和技术援助。公安、金融等其他有关部门和机构,也在自身职责范围内依法承担反腐败和廉政建设的相关工作。

强化司法监督职能。反腐败必然涉及对腐败违法犯罪的法律评价和处置,这就决定了党和国家监督不仅只是党内执纪和行政执规机构,而且必须有刑事司法机构。依据宪法,设立检察机关和审判机关为司法机关,其中:检察机关依法独立行使检察权,依法对贪污贿赂渎职等职务犯罪案件审查起诉和提起公诉;审判机关依法独立行使审判权,对检察机关提起公诉的职务犯罪依法审判,实现罪刑法定,彰显反腐败斗争的法治权威。1989年广东省人民检察院率先整合内部职能,成立反贪污贿赂局,标志着检察机关反腐败职能的凸显。随后,最高人民检察院和地方各级人民检察院反贪污、反渎职和职务犯罪预防机构相继成立。至此,党和国家监督形成了党内监督、行政监督、司法监督的多元监督格局。

 

“全面建设小康”新阶段的“体系监督”

党的十六大将邓小平提出的“建设小康社会”构想纳入发展规划,开启了全面建设小康社会的新征程。在这一发展过程中,党和国家的监督体制也探索完善。1997年12月,党的十五大报告对反腐败领导体制和工作机制作了基本论述:“党委统一领导,党政齐抓共管,纪委组织协调,部门各负其责,依靠群众的支持和参与,坚决遏制腐败现象”,这一论述揭示了中国反腐败权力结构和运行模式的基本特色,标志着我们党和国家监督体系的架构的形成,奠定了21世纪我国党风廉政建设和反腐败斗争深入推进的组织基础。

“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各司其责、人民群众广泛参与”监督体系的构建,较好体现了党在反腐败斗争中的核心地位和政府在经济社会发展中的主导作用,呈现出鲜明的政治体制和工作机制特征,基本符合中国特色反腐倡廉建设实践要求。坚持党的领导,体现了党在整个监督体系中的组织领导职能;党政齐抓共管,明确了党委政府的监督职责:纪委组织协调,强调了纪检机关的监督纽带功能;部门各负其责,是对相关职能部门提出的履职要求:人民群众广泛参与,则贯彻了党的群众路线。但从中国特色社会主义的体制优势和反腐败斗争的严峻形势看,还存在党中央的领导核心和党委领导的主体责任不够清晰,党内监督、监察监督力量分散,人大监督、民主党派监督、司法机关监督在体系中的定位不明,职能表述不详等历史局限。

 

“伟大复兴”新时代的“体系监督”现代化

党的十八大彰显实现中华民族伟大复兴中国梦的时代主题。以习近平为核心的党中央着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化,将反腐败纳入“四个全面”战略布局,提出不敢腐、不能腐、不想腐一体推进的反腐败战略,强化党中央的统一指挥,落实各级党委的主体责任、纪检监察的专责职能,注意发挥民主党派监督和司法监督、舆论监督和社会监督的作用。竖起了党内监督“信号塔”与“标杆尺”,形成了巨大的示范效应。2013年至2017年5年间,党内监督方式方法不断改革创新,不断向着全面覆盖、不留死角迈进。中央巡视共开展12轮,对277个地方、单位党组织进行了“政治体检”,对16个省区市开展“回头看”,对4个单位进行“机动式”巡视,实现党的历史上首次一届任期内中央巡视全覆盖。各省区市党委也完成8326个地方、部门、企事业单位党组织全面巡视任务。中央纪委立案审查的中管干部案件中,超过60%的问题线索来自巡视。根据巡视移交的问题线索,各地纪检监察机关立案厅局级干部1225人,县处级干部8684人。派驻监督的“探头”作用充分发挥。中央纪委设立47家派驻纪检组,实现对139家中央一级党和国家机关派驻监督全覆盖。实现全面派驻后的2016年,中央纪委派驻纪检组共谈话函询2600件次,立案780件,给予纪律处分730人,分别增长130%、38%、56%。党内监督开创了“顶层推动”与“全民行动”的崭新格局,反腐败斗争从量的积累迈入了质转变,推进了党和国家监督体系和监督能力现代化。

在党的十九大报告中,习近平总书记指出:“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。”在中央政治局第十一次集体学习时,习近平又提出在新的起点上“推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通,把权力置于严密监督之下”。数日前胜利召开的十九届四中全会,通过了中共中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,阐明了党和国家机关监督体系的科学内涵:“完善党内监督体系,落实各级党组织监督责任,保障党员监督权利”“推进纪律监督、监察监督,派驻监督,巡视监督统筹衔接,健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度,发挥审计监督、统计监督职能作用。”从而全面描绘了坚持和完善党和国家监督体系的路线图谱,也标志着党和国家监督体系现代化的基本格局已经形成。

 

党和国家监督体系现代化的理论逻辑

首先,坚持和完善党和国家监督体系,蕴含着党的集中统一领导的理论逻辑。在中国特色社会主义伟大事业中,中国共产党既是领导者,又是执政者,因而,如何体现领导者与执政者的准确定位,事关政治体制与政权运行的有序开展,事关国家治理体系和治理能力现代化的高效有序推进。我国宪法的序言,反映了中国共产党带领中国人民进行革命、建设、改革所取得的伟大成就,并确立了在历史和人民的选择中形成的中国共产党的领导地位。党的领导成为我国宪法的基本原则。当今世界,反腐败已然成为保障人类社会持续健康发展的一项复杂而又艰巨的社会工程。任何国家要想在现代化进程中稳健发展,都必须加强反腐败的实际措施及理论研究。在政治、经济的基础上,建立完整完善而又有效的反腐败体系,同时动员全社会的力量加强对公共权力运行的监督,人类才能象战胜瘟疫一样有效地控制公权力的腐败。构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,是中国特色社会主义根本制度下,确保人民赋予的权力永不蒙尘的必然选择。

深化国家监察体制改革,构建出了中国特色社会主义监督体系。该体系一体贯穿了党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众舆论监督。这突出了我党在反腐败斗争中的核心领导地位,同时,又强调了纪检监察机关的监督主责和司法机关的衔接配合职责。此外,也充分发挥了权力机关、人民政协、民主党派、社会舆论的作用。从而,为巩固党在中国特色社会主义事业中的核心领导地位提供了坚强而有力的民主与法治保障。反腐败关乎党心、民心,关于党运、国运,是全党的大事中的大事,因而,必须全党上下齐抓。未实行国家监察体制改革之前,我国具有反腐败功能的部门和组织分属于不同系统或场域,纪律检查属于党的纪委部门、行政监察属于行政机关、机关监督属于人大、民主监督属于人民政协和民主党派、司法监督属于检察机关和审判机关、群众监督属于社会场域、舆论监督属于新闻媒体,而各负有监督职责的部门基本上自成体系。在改革试点之前,在体制上缺乏有效的纽带和分工协调机制,易造成相关职能部门各自为政,对充分发挥反腐败监督体系的整体功效不足够重视。在党的统一领导下,实行国家监察体制改革,构建中国特色社会主义监督体系,能够逾越不同系统和场域的壁垒,实现反腐败监督体系的整合与优化。并且,最终会形成监督合力,使具有互补功能的监督手段和监督资源能够得以合理有效利用,使反腐败监督体系的整体功能能够得以充分发挥出来。

第二,坚持和完善党和国家监督体系,蕴含着权力属于人民、人民监督权力的理论逻辑。党的十九大报告提出,“健全人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治。”健全的中国特色社会主义监督体系,是发展社会主义民主政治的制度保障,是人民当家作主制度体系的重要组成部分。“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”因此,公权力姓公,也必须为公。只要公权力存在,就必须有制约和监督。不关进笼子,公权力就会被滥用。正如马克思所指出的,“社会主义国家的一切权力属于人民,一切公职人员必须在公众监督之下进行工作”。

中国特色社会主义监督体系的构建,是我党探索符合中国国情的社会主义民主政治的重大创举,是列宁关于“建立起包括党内监督、人民监督、法律监督在内的监督体系,以防止公职人员成为脱离群众、站在群众之上、享有特权的人物”论述的具体体现。该监督体系通过最大限度地整合监督资源,充分实现了权力属于人民、人民监督权力的宪法原则,充分体现了人民的意志。该监督体系通过最大限度地防止权力寻租与滥用、非法利益输送和利益集团等腐败行为,保障了人民权益。该监督体系通过维护和促进公共权力机关依法规范行使权力,实现了社会的公平正义,激发了人民群众的创造活力。该监督体系通过支持并监督执法、司法机关依法履行职能,维护了宪法和法律的正确实施,保障了人民当家作主。换而言之,中国特色社会主义监督体系,是马克思主义人民主权理论中国化的重要成果及其充分运用。在新的历史起点上,坚持并不断发展完善中国特色社会主义监督体系,就要坚定不移地坚持中国特色社会主义民主政治发展道路,毫不动摇地坚持党的领导、人民当家作主及依法治国的有机统一。坚持并不断发展完善中国特色社会主义监督体系,就要牢牢地把握权力监督的根本属性,着力推动中国特色社会主义民主法治体系建设。坚持并不断发展完善中国特色社会主义监督体系,就要以深化国家监察体制改革为契机,大力推进监督体系运行机制的健全完善,不断地增强中国特色社会主义监督体系的生机活力。坚持并不断发展完善中国特色社会主义监督体系,就要勇于持续推进检察理论创新,坚持和丰富中国特色社会主义检察理论体系。坚持并不断发展完善中国特色社会主义监督体系,就要从中国实际出发,立足国情,不断地丰富和发展我国民主法治建设的特色优势,恪守一切权力来自人民、一切权力属于人民且一切权力为了人民的宪法精神,切实坚持并保证人民至上的主体地位。大力加强监督体系建设,持续推进国家政权建设,有利于形成党内监督和党外监督相结合、纪检监督和国家监察相结合、专门监督和群众监督相结合、党纪监督和法律监督相结合的“四位一体”监督格局,能够始终确保公权力的人民性和廉洁性,始终确保人民赋予的权力永远为人民谋利益、谋福祉。

第三,坚持和完善党和国家的监督体系,蕴含着推进治理体系和治理能力现代化的理论逻辑。国家治理体系和治理能力两者相辅相成,是一个国家的制度及制度执行能力的集中体现。习近平指出,“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的,是有独特优势的,是适应我国国情和发展要求的”。世界各国治国理政的实践证明,国家治理能力的现代化,离不开腐败治理的民主化、科学化和法治化。实践表明,反腐败是一项维护公共权力廉洁高效运转的复杂而又艰巨的国家治理工程。同时,反腐败也是中国共产党作为执政党不断进行自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的过程。腐败是国家治理中的一种病变,具体表现为公共管理活动中的权力滥用。只有真正遏制住国家治理中的这种病变、有效防止住公共权力的滥用,才能够保障国家治理的有效性。推进国家治理体系和治理能力现代化,必须实现反腐败治理体系和治理能力的现代化。

按照这一逻辑,中国共产党领导的反腐败治理有两大基本点:一是党和国家的自我监督,二是人民群众的民主监督。二者相辅相成、相互保障,有机结合、共同发力。构建中国特色社会主义监督体系,实现反腐败治理体系和治理能力现代化,要求党委在担起反腐败主体责任的同时,既要强化党内监督,又要加强国家监察。党内监督按照执纪、监督、问责的职权配置要求,负责党内纪律检查,围绕全体党员是否遵守党的纪律行为来进行监督。而国家监察则按照执法、监督、问责的职权配置要求,负责廉政法规监察,围绕公共权力运行中国家工作人员是否遵守法律法规而进行监督,并且依法对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚,还负有对触犯刑法的腐败行为移送司法机关使其起诉审判的职责。而人大、政协和民主党派、群众舆论的监督,则承担着为纪检监察机关提供信息资源、监督其职能工作的双重职责或义务。中国特色反腐败监察体系的整合与优化,为反腐败治理体系和治理能力的现代化创造了条件,有利于推进国家反腐败治理体系规范化、程序化、制度化和科学化。从而,形成了与社会治理体系相对应的公共权力治理体系。社会治理体系与公共权力治理体系,是国家治理体系中并存的两大治理体系。大力促进国家治理体系中两大治理体系的各治理主体彼此之间相互协调、共同发挥作用,从而,把中国特色社会主义制度体系的整体优势,转化成为推进国家治理体系和治理能力现代化的整体效能。

 

党和国家监督体系现代化的实践逻辑

按照党的十九届四中全会提出的关于“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督严肃性、协同性、有效性,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”的要求,坚持和完善党和国家监督体系,必须以党总揽全局、协调各方和党内监督主导为基本原则,充分发挥党员在同级各种组织中的领导核心作用,统一于人民当家作主与依法治国的实践需要,把各级党委与人大、政府、政协、司法机关及人民团体的关系理顺并加以规范,支持和保证它们依照法律规范有效地履行职能。开创新时代党和国家监督体系现代化新境界应当体现以下实践逻辑:

 

以党的领导为核心,强化各级党委主体责任

党和国家监督体系最为突出的特点是“党统一指挥”。这既是党领导的中国特色社会主义最本质的特征,又是中国特色社会主义制度的最大优势。历史和现实都已证明并将继续证明,西方多党制从来不是也不可能是有效防治腐败的灵丹妙药,多党制本身并非没有、也难以解决腐败问题。只有全心全意为人民服务的中国共产党,才能以强烈的历史担当精神、高度的责任感使命感以及顽强的意志品质,直面党内存在的各种问题与弊端,严字当头、刀刃向内,坚定不移推进全面从严治党,加强党和国家的自我监督,成为中国特色社会主义权力监督体系的坚强领导核心。

坚持党的权力监督的集中统一领导,最根本的是坚持以习近平同志为核心的党中央的统一领导和指挥。从历史经验来看,我们党自成立以来,由党统一领导的党风廉政建设和反腐败斗争在不同的时代被赋予新的不同要求。党的执政能力,对监督工作的运行情况起着决定性作用。只有坚持在党的统一领导下,监督工作才能有效运行。相反,一旦弱化党在权力监督中的领导作用,就会使整个监督体系陷入困境。只有充分发挥党内监督的带头作用,带动其他监督,完善监督体系,才能为全面从严治党提供强有力的制度保障。

加强党对监督体系的统一领导,关键在于压紧压实党委领导责任,解决反腐败斗争中一些地方党委领导不力、职责不明的问题。必须在强化党内监督和反腐败监督体系中明确各级党委的主体责任,充分释放党内监督、国家监察和党外监督的制度优势。坚持发挥党内监督的引领作用,带动其他监督,完善监督体系,不断整合、优化反腐败领导体制和工作机制的合作力量。认真制定反腐败规划与实施方案,并在本地经济社会发展规划全局中予以确认;对涉及人大监督、民主监督、审检司法监督、群众舆论监督的有效机制和工作规范力促健全完善;对反腐败执纪执法工作予以大力支持,营造良好执法环境;依照干部管理权限的规定,对本级党委管理的领导干部涉嫌违纪违法案件作出处理决定;不断加强建设本地反腐败协调领导小组,使协调小组的基本作用在各级党委领导下得以充分发挥。在反腐败斗争中立场坚定、旗帜鲜明,服从于党中央的集中统一领导,牢牢把握政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,不断地积极探索党在长期执政条件下自我监督的有效途径。

 

以党内监督为主导,推进纪检监察法治化规范化

       以党内监督为主导,首要的是坚持和完善党内监督体系。在党中央统一领导下,強化党委(党组)全面监督,纪律检察机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督。落实各级党组织监督责任,保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督,进一步完善领导班子内部监督

【续】


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