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理论前沿
吴建雄|开创党和国家监督体系现代化的新境界(2)
发布人:杨剑  发表时间 : 2019-12-01  浏览 : 30

中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、湖南省法学会法治反腐研究会会长、湘潭大学教授博士生导师、国家社科基金特别委托项目《中国特色社会主义国家监察制度研究》首席专家吴建雄,在《新疆师范大学学报(社会科学版)》2019年第6期网络首发《开创党和国家监督体系现代化的新境界》一文。深入阐述了坚持和完善党和国家监督体系的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

【接上篇1 


制度,破解对“一把手”监督和同级监督的难题。强化政治监督,加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查,完善巡视巡查,督查落实巡视报告制度。以加强党内监督,带动其他监督,充分发挥党内监督在整个监督体系中的导向引领作用。在各级党委的领导下,纪检监察机关组织制定、实施关于党风廉政建设和反腐败工作的计划方针、具体措施、各项制度等,并对方针、措施与制度的实施进行检查监督,保证计划和措施得以顺利实施,保证各项制度得以贯彻落实;分解、细化党风廉政建设和反腐败工作的各项任务,落实工作责任制,使有关部门互相配合、协同动作。同时,应通过健全完善相关机制平台发挥组织协调作用,使党内执纪监督问责与其他各种监督方式实现信息畅通、机制衔接。比如,党内监督和司法监督之间,在制度上不能有冲突,不能相互抵消;民主监督、群众监督和舆论监督实质上是人民群众对党和政府的监督,实现党的自我监督和群众监督的贯通,需要建立相对独立的举报平台。纪委在监督体系中的协调作用就是上下贯通、形成合力,助力党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的形成。

在党的纪检和国家监察合署办公的体制下,发挥党内监督的主导作用,就要深化纪检监察体制改革,完善纪检监察制度,全面承担起党章规定的“维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”任务。忠实履行监察法赋予的“对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作”职责。加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导,使监察监督在实施中同党内监督结合起来。做到对公职人员是否依法履行公共职责、行使公共权力、廉政从业以及道德操守等情况依照法律规范进行监督检查;对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等的职务违法和职务犯罪行为进行调查;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责等,以实现对所有行使公权力的公职人员是否勤于政事、公正廉洁监督的全覆盖,推进纪检监察工作规范化、法治化。

以党内监督为主导,就要完善派驻监督体制机制,推进纪律监督、监察监督,派驻监督,巡视监督统筹衔接。推行单独派驻和综合派驻相结合,实现对党和国家机关全面派驻;各派驻机构强化监督执纪问责,全面落实“派”的权威,充分发挥“驻”的优势;以“六个坚持”,不断推动派驻监督工作高质量发展。要坚持巡视监督政治,重塑巡视监督格局,重构巡视监督体系,做到政治巡视高度深化,巡视定位准确把握,巡视问题分类处置,巡视成果落到实处;实现巡视巡察上下联动,巡视覆盖更加全面。要推进完善上下联动、上下贯通的巡视巡察格局,大力推动巡察向纵深方向发展,向基层不断延伸,充分发挥巡视巡察的 “探照灯”与“显微镜”功能;发挥问题意识为导向的牵引作用,把发现问题作为巡视工作的生命线,把推动解决问题作为巡察工作的落脚点;把优化整合资源作为有力支撑,构建由多部门、多层次、全方位配合的协作机制。

 

以人大、行政监督为主责,发挥审计、统计监督作用

以人大监督和行政监督为主责,是中国特色社会主义基本政治制度决定的。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,人大监督的实质是人民监督。西方国家实行三权分立的政治制度,人民主权已被分割为立法权、行政权和司法权因而无论是议会还是政府或者是司法机关都没有资格代表人民进行监督,因而在法律效力上,西方政治体制下的议会监督与我国的人大监督是不可比拟的。人大及其常委会的监督是宪法授予人大的职权,就是通过对国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的监督,保证宪法和法律在制度上得到准确施行,尊重、维护公民、法人和其他组织的合法权益。人大及其常委会行使监督权的方式,就是依照宪法和法律所赋予的职权,对各专项工作报告予以审议,对法律实施情况进行执法检查、对有关负责人询问或者质询,实现对行政、监察、审判、检察机关的权力运行情况进行有效的监督和制约,以防止权力被滥用,保证国家机器按照人民意志依法有效运行。加强对法律实施的监督。保证行政权、监察权、审判权、检察权得到依法正确行使,保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障,坚决排除对执法司法活动的干预。拓展公益诉讼案件范围。加大对严重违法行为处罚力度,实行惩罚性赔偿制度,严格刑事责任追究。

国家行政机关承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展,管理社会事务,服务人民群众的重大职责。在“坚持为人民服务、对人民负责、受人民监督,创新行政方式,提高行政效能”的过程中,加强行政管理监督,是“建设人民满意的服务型政府”的第一要义。要明确各级政府领导班子行政管理及监督的主体责任。在本地经济社会发展全局的计划中纳入反腐败工作,在行政工作的各个方面、各个环节将反腐败工作落到实处。加强各级政府的行政管理职能,畅通上下政令的传递,维护严格的行政纪律,提高行政效能。对政府所辖的下属部门,各领导班子成员要做到对于作风建设的敢抓严抓,对于组织建设和纪律建设要敢管严管。切实加强对干部的日常教育管理,落实行政监督的主体责任意识,通过党委政府的齐抓共管强化党内监督和行政管理监督。对自身反腐的同时,行政执法与管理等部门还要充分发挥其独特的职能优势,增强一岗双责的责任意识和制度刚性,在执法管理活动中落实反腐败工作的各项要求。

完善审计制度,充分发挥审计监督作用。规范重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任审计、统计的程序;设立审计公告制度,对拒不执行审计、统计监督决定的有关机关和人员,依法追究其责任。加强对国务院各部门和地方各的政府及其各部门财政收支、国有金融机构和国有企业、事业组织财务收支的真实、合法和效益,依法独立开展审计监督活动,维护国家财政经济秩序,促进党和国家机关廉政建设。

完善统计制度,充分发挥统计监督作用。健全各级统计机构,配强统计专业人员,完善统计配套法规,细化统计法律责任。政府履行统计监督职能时,“有关单位和个人应当如实反映情况,提供相关证明和资料,不得拒绝、阻碍检查,不得转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录和凭证、统计台账、统计调查表、会计资料及其他相关证明和资料”4,确保统计人员依法独立行使统计调查、统计报告等统计监督职权。严肃查处公职人员特别是领导干部履职中擅自修改、编造虚假统计数据、对统计违法失察等行为,促进国家机器和公共权力依法规范运行。

 

以民主监督为常态,完善人民政协和民主党派监督

民主监督是我国社会主义民主政治的独特创造和重要制度安排,是在我党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论与实践中孕育而来的。我国的基本政治制度决定了人民政协和民主党派监督的常态化。我国的民主党派监督与西方政党之间的相互监督,特别对执政党的监督有着本质区别。西方政党监督虽然在客观上起着监督制约和遏制腐败的积极作用,但这种监督主要是党派之间争权斗利的政治斗争,对社会治理的消极影响是不言而喻的。我国实行中国共产党领导下的多党合作基本政治制度,民主党派的监督在价值目标和机制运行上与党和国家的治理方略具有高度的一致性。因此,必须贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针,加强中国特色社会主义政党制度建设,健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制,完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度,完善支持民主党派和无党派人士履行职能方法,展现我国新型政党制度优势。发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能,提高政治协商、民主监督、参政议政水平,更好凝聚共识。完善人民政协专门协商机构制度,丰富协商形式,健全协商规则,优化界别设置,健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。

构建中国特色社会主义监督体系,实现民主监督常态化,关键在于建立健全与相关部门的协调配合制度。包括:建立信息交换、资源共享制度,为了使各党派人士及时全面的了解信息,需要加强政协与党委、政府、人大和社会各界的交互;为了便于政协了解与监督各机关的工作进度,建立各级政协与各级党委、政府、人大固定的对口连接和工作制度不失为一种明智之举,并允许通过列席对方的工作会议的方式实现监督;为了保证重大决策的形成过程的规范性和结果的合理性,需要收集征集意见稿,中共各级党组织、政府、人大、政协应主动邀请社会各界知名专家、学者对有关经济建设、社会发展和人民群众关心的重大问题的决策,提供咨询、帮助论证,充分听取各方面意见;建立健全民主监督员和监督小组制度,民主监督员和监督小组定期深入各部门各单位,在主席会议和常委会的领导下开展民主监督工作。

积极探索建立多种监督形式的互动机制,是推进民主监督常态化的另一途径。包括宏观问题监督与微观问题监督结合、重点监督问题和日常监督工作结合、民主监督的已有形式与新形式结合、被动监督与主动监督结合、常规化程序化监督与临时性随机性监督结合等5。我们今后还需要进一步探讨如何使各种监督方式产生互动效果的问题。民主监督的内容涉及方方面面,包括了宏观层面与微观层面的问题,民主监督的内容应结合对国家社会发展有重大影响的问题与百姓最关心的日常生活问题,从而实现不只在国家重大政治问题的讨论中有人民政协和各民主党派的身影,而且在人民群众关心的日常生活问题中使人民政协和民主党派面向基层,走进群众。在履行监督职责时,人民政协和各民主党派既要监督有关部门查办的关系到社会民生或突发性的大案要案,又要保证民主监督在规范、程序与制度的轨道上运行。过去已经施行的提案、视察工作、民主评议等监督形式在实践中是行之有效的,在坚持与完善旧有监督形式的同时,新的监督形式还需要人民政协和各民主党派在监督实践中予以积极探索。民主监督过去存在被动性,意见、提案多数情况下是在发现问题后才提出的,今后应积极推进视察回访工作的进行,主动帮助职能部门改进工作方式。此外,政协委员和民主党派成员根据具体情况适当增加暗访式的随机性监督,可以有效确保监督的真实性和及时性。

 

以司法监督为保障,完善检察审判和律师制度

司法是解决社会矛盾冲突的终结机制和公平正义的最后防线。中国特色社会主义司法制度与西方三权分立格局下的司法制度有着明显不同。西方国家的司法机关与政党的关系是一种隐秘型的联系,而我国司法机关与中国共产党是领导与被领导关系。司法机关在党的领导下依法独立行使审判权和检察权,这就决定了我国的司法监督是党和国家监督体系的刚性支撑。必须“坚持有法必依、执法必严、违法必究,严格规范公正文明执法,规范执法自由裁量权,加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。深化司法体制综合配套改革,完善审判制度、检察制度,全面落实司法责任制”,“完善律师制度”,依法保障律师执业权利,确保其依法维护当事人合法权益,维护法律正确实施,依法对司法活动进行监督,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

作为一种理性化的运用法律规范解决纠纷的方式,司法以国家的强制力为后盾惩治违法犯罪,律师依法辩护维护当事人的合法权益,从根本上说,都是为了让权利的正当行使受到法律保护,义务的准确及时履行有法律保障,避免矛盾再度发生,使制度体系更加完善,社会管理更加有序。也就是说,通过法律的准确适用,一方面能够对违法犯罪行为予以惩治,被破坏的法律秩序得到恢复;另一方面能够发现导致犯罪产生的主客观原因,特别是存在漏洞与缺陷的相关管理监督制度,有利于良好的机制体制和权力运行秩序的形成与维护,达到防止同类案件再度发生的目的。

监察法的颁布实施,对司法机关和律师执业提出了新的要求。监察机关对职务犯罪的调查追究,需要与司法机关紧密衔接、在配合制约中彰显法治权威。在司法实践中,不仅要遵循刑事诉讼法,而且要贯彻监察法精神。从法理上讲,职务犯罪和普通犯罪虽然都是犯罪,但其本质特征不同,前者侵害的是国家政权的人民性,后者侵害的是社会管理秩序的安定性。因而,职务犯罪刑事诉讼与普通刑事诉讼“打击犯罪,保障人权”的价值目标不尽相同。职务犯罪刑事诉讼有着“打击犯罪、反腐倡廉、维护人民主权”三重价值目标。有鉴于此,职务犯罪的调查、追诉、辩护和审判,与普通刑事犯罪的侦查、追诉、辩护和审判,在查证主体、程序规范、律师介入等方面的差异性不言而喻。在惩治职务犯罪的问题上,监察机关的依法调查,检察机关的审查起诉,律师刑事诉讼阶段介入,人民法院的依法审判,都是腐败治理的重要内容,通过监察环节和诉讼环节的运行,使公职人员犯罪得到查处,人权和正当权益得到保障,以高质量的反腐败成果维护国家公权力的廉洁性、公正性和人民性。

纪检监察体制机制的改革创新,对司法机关的工作机制、办案模式提出了新要求。为了提高职务犯罪监察调查、审查逮捕、审查起诉和刑事审判的整体效能,需要在推进司法体制改革过程中,建立符合客观规律和司法规律的反腐败司法的机制模式;为了提高共同打击腐败犯罪的能力,需要构建有效的机制实现行政执法与司法的衔接,保证执法司法信息交流的畅通,在司法机关提前介入与联席会议等机制制度设计上加以完善;司法是反腐败的最后一道防线,应充分发挥其防线作用,营造维护良好的司法环境,确保司法机关职权的依法独立公正行使。在司法体制改革司法机关职权向个体决策型倾斜的背景下,必须加强司法机关业务流程监督,同时强化多种形式的监督,用科学的制度设计和程序安排,最大限度地降低执法不严、司法不公和监督不力等问题发生,有效的预防司法腐败。

 

以群众监督为基础,完善與论监督机制

毛泽东同志指出:“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”以群众监督为基础,是坚持和完善人民当家作主制度体系,发展社会主义民主政治的必然要求。国家的一切权力属于人民。必须坚持人民主体地位,“依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造,确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务”。群众监督和舆论监督对于建设良好廉洁的党风,对于同反腐败行为进行坚决斗争,发挥着不可或缺的作用。从本质上讲,舆论监督是公民行使监督的一种直接方式,国家机关及其工作人员都应当自觉接受群众监督和舆论监督,并为切实保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权创造条件、拓宽渠道。现代法治国家的重要监督方式之一就是群众参与下的群众监督与舆论监督。长期以来,新闻在西方被称之为立法权、行政权、司法权之外的第四种权力。新闻之所以被举至为如此之高的地位,重要原因之一,就是它能无时不刻地从不同角度监督政府的活动。借鉴各国舆论监督经验,就要重视其广泛性、群众性、及时性、经常性等特点,克服其客观存在的无序和不规范的状态,坚持以有序的群众监督和舆论监督为基础。

加快群众舆论监督的法治进程。当前,互联网尤其是移动网络得到快速发展,微博、微信等通信手段在实践中应用广泛,网络舆论监督在社会生活中的重要性越来越显著,成为群众获取信息的重要来源、参与社会事务的重要渠道。互联网这一新兴监督手段的兴起,引起了各部门的高度重视,需要对网络舆情的收集、研判、处置,引导、反馈与应对的机制体制予以建立健全,及时调查处理反映的领导干部违纪违法问题,要及时澄清反映失实的问题,依法追究诬告陷害行为人的责任。同时,法治建设进程中要建立互联网监督的新形式,依法打击制造和传播网络谣言的违法行为,推动网络监督在不偏离法治化、规范化的轨道上合理合法运行,不断发挥网络监督正能量。因此,在相关法规的制定中完善舆论监督、网络管理等的内容,以明确具体的规定对舆论监督主体的权利与义务进行规制。做好新闻舆论工作,必须以法治方式保障和规范舆论监督。

建立舆论监督的配合机制。作为监督机制重要组成部分的舆论监督,同其他监督形式一样,都有自身难以超越的局限性。以社会监督形态存在的舆论监督的运行方式是由下而上运行的,公民权利成为了舆论监督的基础,舆论监督对具体问题的解决和公共权力运行的效力不同于法律的强制性。因此,要形成内外结合、纵横交错的严密的网络化监督格局,需要与具有其他优势的监督形式相结合。舆论监督在构建和谐社会进程中的作用不容忽视,同宪法监督、人大监督、行政监督和立法监督有机统一起来。同时,还要建立舆论监督的良性互动机制。舆论监督在发挥自身作用的同时,与群众监督、民主党派监督等监督形式互通,建立全方位、立体化的监督网络体系,保证权力运行具有合法性、有效性和权威性。

 


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