理论前沿
吴建雄:公职人员职务违法惩戒制度的理论逻辑和有效实施
发布人:  发表时间 : 2021-10-20  浏览 : 303

习近平总书记在中央纪委十九届五次全会上强调“要将正风肃纪反腐与深化改革、完善制度、促进治理贯通起来,用好‘四种形态’,综合发挥惩治震慑、惩戒挽救、教育警醒的功效”。《中华人民共和国公职人员政务处分法》(以下简称《政务处分法》)的颁布实施,具有将正风肃纪反腐与深化改革、完善制度、促进治理贯通起来的特质。

一、职务违法惩戒制度的基本特征

1.法律功能的政治性
法律功能是法律制度所产生的治理效能。《政务处分法》确立的职务违法惩戒制度,作为一项与监察法衔接的反腐败立法,其政治功能是法律创制和实施的首要特征。新形势下,坚决反对腐败,防止党在长期执政条件下腐化变质,是我们必须抓好的重大政治任务。反腐败斗争的政治性,决定了反腐败法律的政治性。因而,《政务处分法》在总则的第一条就开宗明义,“为了规范政务处分,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,促进公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守,根据《中华人民共和国监察法》,制定本法”,鲜明地揭示了其腐败治理功能的基本内涵。

《政务处分法》通过监察机关和公职人员所在单位的正确实施,对公职人员是否违法进行监督,对涉嫌职务违法和职务犯罪的线索进行调查,对公职人员职务违法给予政务处分并追究相关领导的失职责任,对涉嫌职务犯罪的移送司法机关给予刑事处罚,对职务违法和职务犯罪发案单位提出监察建议,从而形成发现、查证、惩处、预防职务违法和职务犯罪的法治链条,充分发挥监督、调查、处置的腐败治理功能。党的十八大以来,党和国家狠抓党风廉政建设和反腐败斗争,形成了反腐败斗争压倒性态势。查处的大批腐败案件表明,完善反腐败国家立法,健全反腐败体制机制,是巩固和发展反腐败斗争成果的具体呈现。《政务处分法》的创制,既是深化国家监察体制改革的制度成果,又是监察法律规范的具体化。它通过对反腐败斗争经验的科学总结,完善腐败治理的国家立法,构建全覆盖的监督体系、规范的执法机制、严肃的惩戒机制,为监察机关完成“对所有行使公权力的公职人员进行监察、调查职务违法和职务犯罪、开展廉政建设和反腐败工作”的重大政治任务提供了明确的制度规范,奠定了坚实的法律基础。

《政务处分法》的政治功能集中体现在将执政党的政治纪律规定为公职人员的法律义务。习近平总书记曾经用“七个有之”对党员干部政治上的问题做了精辟概括,即搞任人唯亲、排斥异己的有之,搞团团伙伙、拉帮结派的有之,搞匿名诬告、制造谣言的有之,搞收买人心、拉动选票的有之,搞封官许愿、弹冠相庆的有之,搞自行其是、阳奉阴违的有之,搞尾大不掉、妄议中央的也有之,如此等等。对于这些政治问题,在既往的党和国家政治监督中只能绳之以纪,而不能绳之以法,难以实现对所有行使公权力的公职人员实现政治监督全覆盖。《政务处分法》吸收党的政治纪律和政治规矩,将其转化为公职人员不得逾越的法律红线和必须遵守的法律义务,明确规定“七个有之”等违反党纪党规的行为是必须给予政务处分的职务违法行为,破解了非党公职人员政治监督无制可循的困境,实现了政治监督的全覆盖。基于这个意义,《政务处分法》的颁布实施,增强了纪检监察机关和公职人员所在单位对党员干部和公职人员政治监督的法律责任。为实现新时代党和国家的政治监督常态化、规范化,确保公职人员坚持“两个维护”的政治立场、推动党中央重大决策部署落实见效,督促落实全面从严治党责任、保证权力在正确轨道上运行,提供了重要的法律支撑和法治保障。

2.法律规范的严谨性
法律制度作为一种社会规则,它的权威和尊严来自规范的严谨性和执行的可操作性。《政务处分法》出台前,关于公职人员处分的情形、适用规则、程序等方面的规定,散见于公务员法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定等法律法规和规章中,缺乏统一规定,制约了处分工作的规范开展。《政务处分法》的出台,改变了处分标准不统一的状况。通过统一规范政务处分标准和尺度,实现标准更严格——突出公职人员的先进性和示范性,提出比普通公民更严格的法律要求;程序更顺畅——统一设置处分的法定事由、处分标准和处分程序,避免处分依据不统一、处分决定畸轻畸重等情形;环节相衔接——把日常监督管理和违法处分贯通起来,把任免机关、单位给予处分和监察机关给予政务处分结合起来;责任更分明——按照干部管理权限,把对公职人员管理的主体责任、处分责任、监察调查责任划分清楚,有利于提升政务处分工作的法治化、规范化水平。

《政务处分法》顺应监察全覆盖的新要求,既规定了适用于所有公职人员的共同规则,又针对不同类型的公职人员分别规定了处分后果,力求有效发挥对职务违法的惩戒作用,统一了公职人员在共同违法责任承担、从轻或者减轻情节、从重情节、违法所得追缴、政务处分自动解除等方面的规定,体现了共同的从严要求。对于不同类型的公职人员,则根据其身份、职业等特点在处分后果上作了有针对性的规定,以保证政务处分的有效性。为了将法定的监察对象全面纳入处分范围,使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚,构筑起惩戒职务违法的严密法网,《政务处分法》进一步明确了公职人员任免机关、单位的主体责任和监察机关的监督责任,强化日常监督,对有职务违法行为的公职人员,根据情节轻重依法给予处分;对情节轻微的,可以进行谈话提醒、批评教育、责令检查或者予以诫勉,有利于实现抓早抓小、防微杜渐,促进广大公职人员依法履职,秉公用权、廉洁从政从业、坚持道德操守,自觉做到忠诚、干净、担当。

坚持对适用政务处分的程序进行制约,是《政务处分法》严谨性的重要体现。“法治就是程序之治,依法办事就是依照程序办事”。《政务处分法》明确了政务处分的基本原则和程序规范总体要求,强调坚持党管干部原则,集体讨论决定;坚持法律面前一律平等,以事实为根据,以法律为准绳,给予的政务处分与违法行为的性质、情节、危害程度相当;坚持惩戒与教育相结合,宽严相济。专章规定了政务处分程序,强调严禁非法收集证据,调查认定的违法事实及拟给予政务处分的依据必须依法告知被调查人,保障其申辩权、申请回避权等权利,确保案件公正调查处理,政务处分决定事实清楚、适用法律正确。还规定了公职人员非因法定事由、非经法定程序不受政务处分,避免对同一违法行为的重复评价和重复处分,体现“一事不二罚”的法治精神。

3.法律警戒的全面性
随着党风廉政建设和反腐败斗争的深入,党内法规的健全完善和严格执行,对党员干部违纪违规行为的纪律警戒作用得到有效发挥,树立起了党员干部政治立场、从政履职、工作作风和道德操守等方面不可触碰的红线。而从法律的角度看,国家法律对公职人员错误或者违法违规行为的法律警示则处于相形见绌的状况。一方面,法律警示范围狭窄。纪检监察机关的“行政处分”对象仅为国家工作人员,其他行使公权力的公职人员不在此列;另一方面,法律警戒仅限于刑罚震慑。即通过对职务犯罪的惩处,对于意欲职务犯罪者形成警示和抑制。从腐败现象的构成看,职务违纪和违法搞“微腐败”的公职人员占大多数,对职务犯罪的惩处不仅不能对违纪违法者形成震慑,反而会对那些搞“微腐败”的人产生“离己很远”的侥幸心理。公职人员职务违法的法律规制和警示处于“空白地带”,形成从法律警戒到刑罚警戒结构的断层现象。政务处分和处分双重管辖制度的形成,从横向和纵向上实现了对职务违法行为的法律规制,有效解决了法律警戒范围狭窄和结构断层问题,凸显了反腐败法律警戒的全面性。

这种法律警戒的全面性,源于“职务违法”这一全新概念的提出。在既往的腐败治理实践中,无论是法律法规还是规章规范性文件,从未独立出现过“职务违法”的术语和概念。唯有“职务犯罪”,成为惩治和预防腐败实务和学界使用的高频词。职务犯罪又称腐败犯罪,是指依照刑法应当予以刑事处罚的犯罪,包括《刑法》规定的“贪污贿赂”“渎职”和“侵权(国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利)”这三类犯罪。司法实践中,公职人员利用职务之便实施了这三种犯罪但未达到刑事处罚标准的即称为职务违法,由相关部门给予党纪政纪处分。也就是说,这里的“职务违法”是“职务犯罪”派生的概念,仅指公职人员实施“贪污贿赂”“渎职”“侵权”行为未达到犯罪标准的腐败行为。随着国家监察体制改革的推进和《监察法》《政务处分法》颁布实施,“职务违法”这一概念应运而生。它的实践价值在于,将对“犯罪”的法律警示和防范,前置于对“违法”的法律警示和防范,高度契合了腐败分子从破纪、破法到犯罪的演变规律,极大地增强了预防腐败的科学性和有效性。

大量事实证明,腐败案件发案率的高低,取决于滋生腐败同抑制腐败两类因素的较量。单一的对不构成犯罪的“贪污贿赂”“渎职侵权”行为的法律警示,不足以对其他腐败形成威慑。只有科学界定腐败行为,依据腐败滋生的政治经济等诸因素原理,扩大和增强腐败规制的范围与能力,才会改变意欲腐败者的心理结构,最大限度地抑制其腐败趋从的心理。只有始终保持腐败治理的全方位高压态势,才能既使腐败分子最大限度地受到党纪国法的制裁,又能震慑那些心存侥幸的人使其“不敢腐”,充分发挥法律的警示预防作用。《政务处分法》将党的纪律要求中与公职人员相关的内容转化为公职人员的法律义务,对应当受到政务处分的“职务违法”情形进行界定,使既往特指“贪污贿赂”“渎职侵权”未达到犯罪标准的“职务违法”行为,拓展到包括违反政治纪律要求、违反组织纪律要求、违反廉洁纪律要求、违反群众纪律要求、违反工作纪律要求、违反道德纪律要求等六类行为。其中,违反政治要求、组织要求、群众要求的“职务违法”与党的纪律相贯通,违反廉洁要求和工作要求的“职务违法”与刑法中的职务犯罪相衔接,构成从违纪、违法到犯罪的腐败治理法网,以法律警示的全面性从政治、经济、道德等多重纬度遏制腐败现象的发生。

4.法治取向的综合性
“政务处分”和“处分”法治取向的综合性,是由公职人员职务违法的政治性、趋利性、渎职性、失范性等复合性特征决定的,是反腐败综合治理方针的重要体现。监察机关和公职人员所在单位依据《政务处分法》和相关法规查处职务违法案件所产生的校正公职人员职务行为的执法效果,应当是法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。政治效果强调处理监察事项和监察案件必须体现“ 两个维护”,厚植党的执政基础,强化以人民为中心的发展思想和执政理念。法律效果强调在处理监察事项和监察案件过程中,严格遵守执行法定程序和法律规范,坚持《政务处分法》自身的正义价值和形式意义,体现惩治职务违法、教育挽救干部、保护担当作为和促进干部清廉、政府清正、政治清明的价值追求。社会效果强调通过监察事项和监察案件的依法处理,昭示正义与良知,弘扬道德与法律,满足人民群众对民主法治、反腐倡廉建设的新期待,使《政务处分法》所蕴含的社会主义核心价值观得到彰显,以良好的党风政风促进社会风气的根本好转。

“政务处分”和“处分”法治取向的综合性,是纪检监察工作和公职人员履职监督的政治属性、纪法属性、人民属性的高度统一的具体体现,蕴含着全面的、联系的、发展的唯物辩证法。其一,体现了全面的而不是片面的观点。《监察法》实施后,国家监察委员会制定《公职人员政务处分暂行规定》,从政治要求、组织要求、廉洁要求、群众要求、工作要求、道德要求等多重纬度,全方位设定职务违法情形,改变了既往单一的职务犯罪的预防逻辑,落实党和人民对公职人员政治思想、从政从业和道德操守等方面基本要求,为《政务处分法》的创制奠定了坚实的实践基础。其二,体现了联系的而不是孤立的观点。《政务处分法》既贯穿于党员干部公职人员日常教育、管理和监督之中,又贯穿于线索处置、审查调查、案件审理的全过程,联动贯通了主体责任和监督责任。每一种处分过程、处分决定和处分效果在依规治党和依法治权实践中相互联系、相互依存。其三,体现了发展的而不是静止的观点。新中国成立以后,对公职人员的责任追究长期依据行政法规,给予“政纪处分”。《监察法》将“政纪处分”改为“政务处分”,国家监察委制定《公职人员政务处分暂行规定》落实《监察法》的这一重大修改。从行政法规的“政纪处分”,到全国人大常委会通过《政务处分法》,内涵更准确、规制更全面、效力更广泛,充分体现了党和国家对治国理政规律认识的深化。

“政务处分”和“处分”法治取向的综合性,是公职人员职务违法行为惩治和防范的必然要求,是新阶段新起点上“四种形态”政策策略的充分运用和科学精准稳慎实施的法律遵循。作为与《监察法》直接配套的法律,《政务处分法》的首要属性是政治性,其要求监督执法(纪)各项工作必须服从服务于政治大局。紧紧围绕“七个有之”“五个必须”,聚焦政治问题与经济问题相互交织的腐败等问题,坚持党中央重大决策部署到哪里,监督检查就跟进到哪里,为全党统一意志、统一行动、步调一致前进提供坚强保障,法(纪)律效果连着政治效果、社会效果。纪检监察机关履行纪检、监察两项职责,既执纪又执法,要在法治轨道上推动全面从严治党取得更大成果,首先要确保纪法效果得到有效实现。通过《政务处分法》的精准适用,既注重“全面”和“从严”,又注重分类施治、分层施策,有利于把制度优势转化为治理效能,把纪法效果转化为政治效果、社会效果。

二、职务违法惩戒制度的理论逻辑

1.“零容忍”的政治逻辑
对腐败现象的“零容忍”,是我们党对反腐败斗争历史规律认识的深化。党的十八大以来,习近平总书记多次强调,“反腐败高压态势必须继续保持,坚持以零容忍的态度惩治腐败”,充分表明了党中央在反腐败问题上的政治立场和坚定决心。在既往的反腐败实践中,集中力量查办大案要案的斗争策略在很大程度上忽视了对小案的查处,“抓大放小”,比较重视重大腐败案件,对“微腐败”见怪不怪的现象客观存在。由于行政处分法规所规制的对象为国家工作人员,其他行使公权力的人员被排除在外,加之行政法规受法律位阶所限,无法对其他公职人员的任免机关、单位的政务处分方式进行统摄,“行政处分”的腐败规制功能难以有效发挥。随着以“零容忍”为鲜明特征的反腐败斗争深入,既往存在“空白地带”且威慑力不足的行政处分法规制度成为反腐败制度建设“补短板、强弱项”的重要内容。国家《监察法》的颁布实施、《政务处分法》的创制和公职人员“职务违法”双重管辖制度的形成,无疑是我们党“零容忍”反腐败政治意志的法治体现。

“零容忍”与“无禁区、全覆盖”紧密联系。“无禁区、全覆盖”是“零容忍”的表现形式和载体,“零容忍”是“无禁区、全覆盖”的出发点和落脚点。《政务处分法》构建严肃的惩戒机制、规范的执法机制、全覆盖的监督体系,是“无禁区、全覆盖、零容忍”的制度体现。具体落实监察无禁区、全覆盖的要求,分别规定了对《监察法》明确的六类监察对象的处分适用情况,解决了过去部分公职人员游离于监督之外、“党纪管不了,政纪不适用”的困境。通过将所有行使公权力人员纳入统一监督和监察范围,消除权力监督真空地带,实现了对公职人员处分标准、处分规则、处分种类以及处分程序的统一,使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚,构筑起惩戒职务违法的严密法网,为确保公职人员的履职监督无死角、无例外、全覆盖提供了有力的法律保障。

2.“权进笼”的法治逻辑
“把权力关进制度的笼子里”是习近平总书记“用法治思维和法治方式反对腐败”的重要命题。这一命题涉及“权力”和“制度”两个关键词。权力只有在制度笼子里才能为民造福,如果脱离制度就会失控、滥用,贻害无穷。邓小平一针见血地指出,“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性,……我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”。习近平总书记强调,“要坚持用制度管权管事管人,抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制”。我国公职人员数量庞大、岗位要求不同、工作性质各异、违法种类较多、危害程度不同,如何制定统一的处分规范是一个难题。《政务处分法》既提炼概括出适用于各类公职人员政务处分的违法情形,同时对身份、职业等不同类型的公职人员,作出有针对性的规定,实现共性与特性的有机统一,解决了长期困扰的法治难题,确保政务处分的有效性、可操作性和法治化。

“把权力关进制度的笼子里”蕴含着依法治权、从严治吏的法治逻辑。权力的腐败是对法治的最大破坏,是对人权的最大侵害,是对执政党权威的最大损害。所以,依法治国必须严密法网,在依法授权的同时强化权责对等的法律约束。作为约束公职人员履职行为和道德操守的《政务处分法》,统一规范了政务处分标准和尺度,实现了标准更严格、程序更顺畅、环节相衔接、责任更分明。标准更严格,就是突出公职人员的先进性和示范性,提出比普通公民更严格的法律要求;程序更顺畅,就是统一设置处分的法定事由、处分标准、处分程序,避免处分依据不统一、处分决定畸轻畸重等问题;环节相衔接,就是把日常监督管理和违法处分贯通起来,把任免机关、单位给予处分和监察机关给予政务处分结合起来;责任更分明,就是按照干部管理权限,把对公职人员管理的主体责任、处分责任、监察调查责任划分清楚,从而提升党和国家依法治权的能力。

3.“治病树”的政策逻辑
治“病树”、拔“烂树”、护“森林”既体现了我们党惩防并举、标本兼治的一贯方针,更显示出新时代反腐倡廉建设的战略性考量。从腐败治理的要求看,治病树、拔烂树,保持反腐败高压态势必须做到力度不减、节奏不变。从反腐败的策略看,把“病”和“烂”、“治”和“拔” 区别开来,既突出了重点,也体现了“惩前毖后、治病救人”的一贯政策。《政务处分法》既是保持反腐败高压态势的法律依据,又是教育挽救犯错误干部的有效机制。一方面,通过对各种类型和不同程度的职务违法行为的全方位惩治,释放“执法必严,违法必究”的强烈信号,以推进高压反腐的常态化;另一方面,通过施用不同类型的政务处分,使职务违法当事人从客观公正的限制其发展权、荣誉权及相关福利待遇等非刑事处罚中得到救治和警醒,以防其滑入犯罪的渊薮。正是在这个意义上,我们可以说,《政务处分法》既是一部惩治性法律,又是一部预防性法律。它的颁布和实施,既是最有力的惩处,又是最根本的预防。

“治病树”的政策逻辑在于从根本上改变不是“好同志”,就是“阶下囚”的状况。大量案例表明,从“好同志”到“阶下囚”不是一天两天形成的。在数年乃至十多年的时间跨度内,曾经的“好干部”思想防线一点一点松懈甚至垮塌,行为一步一步失范直到脱缰,从破纪到破法,小错终成大祸。从“好同志”到“阶下囚”也并非自由落体运动,不少人都有过彷徨、纠结、后怕的心理心路历程。遗憾的是每一个紧要关头并没有关键的“大喝一声”“猛击一掌”,而是多次侥幸过关,或者被“高高举起、轻轻放下”,一些干部因此越来越无所戒惧,最终堕入谷底。基于对反腐败斗争的深刻总结,避免“好同志”断崖式成为“阶下囚”,就要管住两者之间的空白地带。《政务处分法》将党的纪律要求中与公职人员相关的内容转化为公职人员的法律义务,专门对职务违法行为作出规定,对公职人员发生违反《政务处分法》的行为给予相应的政务处分,构成犯罪的移送司法机关追究刑事责任,这就管住了职务违纪行为和职务犯罪行为的“中间地带”,实现党纪与法律的衔接。通过发挥党纪和法律的协同作用,在违纪和犯罪之间筑起一道坚固的屏障,从根本上改变不是“好同志”,就是“阶下囚”的状况。

“治病树”的政策逻辑就是坚持贯彻惩前毖后、治病救人的方针。这一方针是我们党从丰富的实践经验和深刻的历史教训中总结出来的。1942年2月,毛泽东在《整顿党的作风》的报告中首次提出这一方针。1945年6月,党的七大将这一方针写入党章。1982年9月党的十二大通过的党章再一次重申了这一方针,并一直沿用至今,成为改革开放以来党要管党、从严治党、加强党风廉政建设和反腐败工作的重要遵循。《政务处分法》贯彻了这一方针,坚持惩戒与教育相结合、宽严相济,强调纪检监察机关在执法中,既要有原则性,又要有灵活性,既讲高压震慑,又讲政策感召。对依法需要给予处分的,也不能“一棍子打死”,从审查调查开始,就要立足教育挽救,加强思想政治教育;对受到处分的公职人员要“跟踪教育”,帮助找回初心、重拾信心。

4.“高质量”的监督逻辑
党的十九届四中全会作出“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”的重要部署,对实现权力监督的“高质量”提出了要求。制定《政务处分法》,强化对所有行使公权力的公职人员监督,是完善党和国家监督体系的具体实践,首要的是紧紧抓住了坚持党的统一领导这个“纲”,彰显中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。公职人员是中国特色社会主义事业的中坚力量,在国家治理体系中处于特殊重要位置。

“高质量”监督强调通过抓早抓小,加强对所有行使公权力的公职人员的监督和制约。国家监察体制改革后,所有公职人员被纳入国家监察范围,党和国家监督工作逐步延伸到每个领域、每个角落。制定公职人员政务处分法,通过与党纪的衔接,发挥协调效应,将《中国共产党纪律处分条例》等党内法规关于违反纪律情形的具体规定,根据公职人员的特点,有针对性地进行吸收和完善,形成与党纪处分相贯通的政务处分制度。纲举目张的同时,通过对处分情形、处分后果等作出明确规定,为公职人员开列“负面清单”,在纪法贯通中体现抓早抓小、防微杜渐。完善党和国家监督体系,涉及各级各类监督主体、监督制度。制定《政务处分法》,在进一步明确公职人员任免机关、单位的主体责任和监察机关的监督责任的基础上,将散见于公务员法、法官法、检察官法、行政机关公务员处分条例、事业单位工作人员处分暂行规定等法律法规规章中,关于公职人员处分的情形、适用规则、程序等方面的规定统一起来,改变了处分标准不统一的局面,有利于进一步提升监督效能,促进广大公职人员依法履职。以处分种类为例,事业单位工作人员处分暂行规定明确了警告、记过、降低岗位等级或者撤职、开除这4类处分;公务员法规定,处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除,行政机关公务员处分条例对此6类处分作出具体规定。《政务处分法》在第七条中,将对公职人员的政务处分明确为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除,在统一处分种类的同时,也明确了处分期间。通过立法健全完善政务处分制度,使各类监督主体在履行职责和义务中,知晓哪些行为应当给予政务处分,给予什么样的政务处分,按照什么程序给予政务处分。目标清晰、重点明确、方法得当,提高监督的针对性和有效性,以“高质量”的监督推进国家治理体系和治理能力现代化。

三、职务违法惩戒制度的有效实施

“徒法不足以自行”。《政务处分法》及其相关法规作为新中国成立以来第一个全面系统规范公职人员的惩戒制度,蕴含着深化纪检监察体制改革、强化对公职人员日常监督、促进党和国家监督体系完善、推进国家腐败治理能力现代化的实践价值。为此,应当更新执法意识、改进执法方式、优化执法机制,使以“政务处分”和“处分”为标志的双重管辖制度优势得到有效发挥。

1.树立“监察主导、管理尽责”的理念

理念是行为的先导。树立“监察主导、管理尽责”惩戒工作新理念,既是有效实施职务违法双重管辖制度、落实监察机关国家监督专责和党政司法机关、国有企事业单位管理监督职责的首要前提,又是巩固和深化国家监察体制改革,推进党和国家监督体系健全完善题中之义。

在对所有行使公权力的公职人员监督中,政务处分和处分有“分”有“合”,并行不悖。所谓“合”,一是在适用范围上实现公职人员全覆盖。包括政务处分和处分覆盖《监察法》第十五条规定的六类人员。二是违法情形上实现统一。党政司法机关、企事业单位可以适用《政务处分法》的规定作出处分决定,其他法律有特别规定或者新的规定的,监察机关和公职人员党政司法机关、企事业单位都可以适用。三是种类和适用规则上实现统一。所谓“分”,一是指名称上,监察机关作出的惩戒称为政务处分,公职人员任免机关、单位作出的惩戒称为处分。二是监察机关和党政司法机关、企事业单位按照管理权限对违法的公职人员给予政务处分和处分,但是对公职人员的同一违法行为,不得重复给予政务处分和处分,就是“一过不能两罚”。

“监察主导”和“管理尽责”相辅相成,不可或缺。监察委员会是对公职人员进行监督的专责机关,对职务违法的调查处置是其主责主业,具有至高的宪定性,这就决定了职务违法双重管辖制度中监察优先的必然性。在对公职人员违法行为的调查处理中,监察机关居于主体地位并发挥指导作用。也就是说,监察机关不仅要履行对违法公职人员适用《政务处分法》的职责,而且有责任有义务对公务员任免机关、企事业单位依照《政务处分法》和相关法律法规,对违法公职人员适用处分进行指导,及时纠正处分活动中的程序和实体性错误,依法受理不服管理单位处分的申诉,确保处分活动依法规范,客观公正。而党政司法机关、企事业单位要保障各项工作依法依规顺利进行,必须加强行政管理监督,及时受理和查处公职人员职务违法行为,这不仅是行政管理监督的重要内容,而且是强化行政管理监督的重要抓手。

树立“监察主导、管理尽责”惩戒工作新理念,必须把握“纪严于法、法严于刑”的监督逻辑。强调纪严于法,就是把党的纪律挺在法律之前,管住党员和党组织;法严于刑,就是把《政务处分法》等挺在刑事法律之前,管住所有掌握公权力的公职人员;对“破”纪、“破”法的职务犯罪者施以刑罚制裁。为此,必须厘清“违纪”“职务违法”“职务犯罪”的不同概念。违纪是党组织和党员违反党的纪律的行为;职务违法是公职人员实施的与其职务相关联、依法应当追究政务法律责任的行为;职务犯罪是公职人员实施贪污贿赂、渎职侵权等应当追究刑事责任的职务犯罪行为。职务违法是违纪行为和职务犯罪行为的“中间地带”。《政务处分法》作为专门对职务违法行为进行规制的法律,处于“纪严于法、法严于刑”的关键环节,即公职人员发生职务违法行为,给予相应的政务处分,具有党员身份的先予党纪处分,构成犯罪的移送司法机关追究刑事责任。

2.把握错责相当、宽严相济的原则策略

《政务处分法》对政务处分的准确实施提出了总体要求,规定“给予公职人员政务处分,坚持党管干部原则,集体讨论决定;坚持法律面前一律平等,以事实为根据,以法律为准绳,给予的政务处分与违法行为的性质、情节、危害程度相当;坚持惩戒与教育相结合,宽严相济”。既体现了公平正义的法治保障原则,又昭示了党和国家的干部政策和治理腐败的基本策略。

政务处分的错责相当与刑事司法的罪刑相适应原则同根同源,是极为重要的法治原则。错责相当的要义是指责任追究的轻重,应当与职务违法行为和承担的法律责任相适应。职务违法重的处分则重,职务违法轻的处分则轻。也就是说,政务处分的性质和强度要与违法的性质和严重程度相适应,轻违轻责,重违重责,错责相称,处当其责。在对具体违法裁量处置时,不仅考虑违法行为本身的轻重,而且还应考虑职务违法应承担处分责任的轻重。违法责任的轻重实际上是一种综合评价指标,不单纯指违法行为所造成的可测量的确定的某种危害结果,而是违法的客观的、主观的和主体的诸方面因素的有机结合。要实现错责相当,就要“坚持以事实为根据,以法律为准绳”。“以事实为根据”,就是严格证据标准。对违纪违法事实的判断,无论是与否、此与彼、重与轻,都需要靠证据来说话。要客观、全面收集证据,既要收集能够认定违纪违法事实的证据,也要注意收集存在减轻和从轻情节的证据,做到去伪存真、去粗取精,最大限度还原事物的本来面目。要防止出现事实和性质认定不准、政策法规适用不当、执法尺度不一、处理畸轻畸重等现象,真正实现公职人员政务处分的公平正义。

宽严相济是我国的基本刑事政策,贯穿于刑事立法、刑事司法和刑罚执行的全过程。党纪国法、政务处分和刑事追究在内容上是相互贯通和衔接的,在本质目标上是一致的。《监察法》和《政务处分法》均将“宽严相济”入法,纪委监委合署办公,既执纪又执法,用好纪律和法律两把尺子,依据党章党规党纪管住所有党员,运用宪法法律法规实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,纪法协同、层层防治。《监察法》和《政务处分法》既与监督执纪“四种形态”的要义相一致,又与我国基本刑事政策相贯通。《政务处分法》根据《监察法》确立的政务处分种类,规定了6种政务处分和政务处分期间。在此基础上进一步明确了政务处分的适用规则,规定了“从重给予政务处分”,“从轻或者减轻给予政务处分”,“免予或者不予政务处分”的各种情形。其中规定,“阻止他人检举、提供证据的”应从重给予政务处分;“主动交代本人应当受到政务处分的违法行为的”可以从轻或减轻给予政务处分;“公职人员因不明真相被裹挟或者被胁迫参与违法活动,经批评教育后确有悔改表现的”可以减轻、免予或者不予政务处分。

3.坚持惩治违法、保护担当的价值取向

《政务处分法》在总则中规定:“给予公职人员政务处分,应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公职人员依法履行职责受法律保护,非经法定事由,非经法定程序,不受政务处分”。并以三个专章,对政务处分的调查程序、审查程序、处理程序、救济程序、监督程序等作出严格规定,强调不得以非法方式收集证据。同时,在“违法行为及其适用的政务处分”专章中,将“诬告陷害,意图使他人受到名誉损害或者责任追究”的行为列入职务违法应当受到政务处分的情形,充分体现了既惩治公职人员的职务违法,又保护公职人员履职担当的价值取向。

严守法定程序是惩治“违法”、保护“担当”的基本途径。惩治“违法”、保护“担当”的实体公正不仅应当实现,而且应当以人民群众看得见的方式实现,这就是程序的重要价值所在。程序公正不仅是实体公正实现的前提和保障,而且本身也具有独立的价值。法定程序,对于限制随意性、化解矛盾、缓解冲突、满足需求、补救权利、防止权力滥用等都有十分积极的作用。实践中,严守法定程序应当以实现实体公正为目标,程序公正则不同,往往决定实践发展的方向和性质上的差异,执法活动中就可能存在着诸如指向正义的程序和指向非正义的程序。而作为正义的程序,也就是正当程序,不仅体现了公平正义的基本理念,而且使案件查处的过程,就是当事人感受客观、公平、公正的过程,从而对重拾信心、改正错误起到积极的促进作用。同时,程序正义必须维护当事人的合法权益,充分尊重当事人应有的知情权、陈述权、申辨权、申请回避权等程序性权利。实践中应克服“重实体轻程序”的观念,纠正只重视案件处理结果,忽视案件处理程序、违法调查、违法取证的错误做法,该有的程序一个都不能少,前后的次序一点都不能乱。任何一项免于处分和处分决定,都要经过集体研究,决不能个人决定。无论是谈话函询,还是初步核实和立案审查调查,都要严格按照审批权限报批,从而确保每一个政务处分案件“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备”。

实施政务处分,惩戒职务违法,加强对公职人员监督,蕴含着防止权力任性和权力滥用,促进公职人员依法履职、担当作为的意旨。践行这一意旨,就要切实落实《政务处分法》关于“非经法定事由,非经法定程序,不受政务处分”的规定,把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来,保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。查处诬告陷害的违法行为是保护担当的题中之义。检举控告是监督党员和公职人员、适用《政务处分法》的主要渠道,同时又是每名党员、群众的权利。但检举控告也应符合程序规范,反映情况要客观真实,不得诬告陷害。党的纪律处分条例与《刑法》、《监察法》和《政务处分法》等党纪和国法中都有针对诬告陷害行为的相应处理规定。实施《政务处分法》,既要畅通检举控告渠道、发挥群众监督作用,准确地惩治职务违法行为,又要通过有效规范检举控告秩序、严肃查处诬告陷害行为,将保护正常行使检举控告权与惩治诬告陷害行为统一于具体的执纪执法实践中,实现对党员干部监督权和人格权的一体保护,营造党员、群众监督的良好环境。

4.深化运用纪法贯通的“四种形态”

监督执纪“四种形态”是全面从严治党的实践和理论创新成果,是实施《政务处分法》的主渠道。作为打通党的纪律、法律法规、刑法的重要桥梁,《政务处分法》为监督执纪“四种形态”转向监督执纪执法“四种形态”提供了依据。政务处分六大种类和免予处分的情形涵盖了“四种形态”的各个环节。其中免予政务处分的情形为第一种形态,以教育警醒为主;警告、记过和记大过为第二种形态,以轻惩戒为主。这两种形态警示作用大于惩治作用,目的是抓早抓小、关口前移,防微杜渐。降级、撤职为第三种形态,以重惩戒为主;开除为第四种形态,与刑事处罚相衔接,体现的是惩处打击和威慑。后两种形态侧重严肃查处问责,惩治作用大于警示作用,体现有腐必惩,有贪必肃。实践中,要使第一种形态成为常态,使多数人不犯或少犯错误;综合运用第二、三种形态,防止一般违纪违法发展成犯罪行为;果断稳妥用好第四种形态,使前三种形态有威慑力,让党员和公职人员真正把组织的执法监督时刻铭记在心。

坚持纪法贯通,一体运行。纪检监察机关应深刻把握《政务处分法》实现党纪处分情形与政务处分情形对应、党纪处分程序与政务处分程序协同的基本特色,在党委统一领导下,构建纪检监察机关与公安机关、检察机关、审判机关多环联动、协同配合的工作机制,实现法法衔接,把实施《政务处分法》同党纪以及刑事法律结合起来。明确执纪执法的两个定量:一方面综合考虑从轻减轻情节,使那些思想和行动已经彻底转变的人得到挽救;另一方面在认定从轻减轻时,绝不能在事实证据和性质认定方面放松要求,坚决防止从轻处理无度,确保监察执法和政务处分的高质量。

坚持法法衔接,“四种形态”同向发力。《政务处分法》实施后,法官法、检察官法、公务员法、事业单位人事管理条例,以及海关税收、征收等“行业管理法”仍然有效,这些法律法规对某类具体的职务违法行为的规定更详细。政务处分与处分种类和规则的统一,使“四种形态”的运用拓展到所有公职人员任免机关和单位,其中第一种形态为免于处分,第二种形态为警告、记过、记大过,第三种形态为降级、撤职,第四种形态为开除。每一种形态的运用,都包含着教育、激励、警示。即使是给予开除处分的第四种形态,也可通过有温度、有深度、有力度的思想政治工作,使当事人感受到党和国家对公职人员的严管厚爱,认清自己违法犯罪行为的严重性,真心悔改。

坚持标本兼治,提升监督质效。充分发挥《政务处分法》对不采纳监察建议的法律追究机能,着重发现相关主体落实责任不力、失职失责等问题,通过监察建议方式指出存在问题,督促抓好整改落实。并对整改落实情况开展评估,对整改不力、虚假整改、敷衍整改的严肃追责问责,确保改到位、改彻底。纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察监督都应聚焦《政务处分法》开列的负面清单。提高主动发现的能力,综合运用“四种形态”管好关键人、管住关键事、管在关键时、管到关键处,紧盯公权力运行各环节、全过程,压缩权力行使的任性空间,消除权力监督的真空地带,着力提高监督的针对性、实效性。深入贯彻《政务处分法》惩前毖后、治病救人的立法精神,立足于党员公职人员远离底线,增强谈话函询的说服力和感召力,使有问题的公职人员能够珍惜组织给予的机会,相信组织、依靠组织,主动承认错误、改正错误,真正起到提醒警示、触及灵魂的效果。特别是要加大对函询结果的初查核实力度,对不如实说明、欺骗组织的公职人员严肃处理、切实增强监督威慑力。充分运用与《政务处分法》提供的广阔的监督场域,强化日常监督的刚性,切实做到抓早抓小、防微杜渐,惩处极少数、警醒大多数,帮助教育党员和公职人员少犯错误或者纠错改过、回归正道。


来源:《行政管理改革》2021年6期

 

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