理论前沿
杨立邦:监察法律责任的逻辑谱系与价值意蕴
发布人:夏亚  发表时间 : 2021-10-19  浏览 : 376

(作者:杨立邦)

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)颁布实施已逾三年,学界和实务界对“纪法贯通”“法法衔接”的研究热度不减,监察法学已成为法学研究的新时代命题。监察法学将广义的权力监督法律制度作为研究对象,其中《监察法》是监察法学的首要研究对象。诸多专家学者对《监察法》与党内法规的贯通、《监察法》与刑事法律的衔接以及监察法律制度的完善进行了深入的法理论证,形成了以监察权的性质地位和监察权的依法运行为研究重点的监察法学研究脉络。但由于监察体制改革所构建的监察法律制度体系尚有待完善,现有的理论研究呈现出侧重对监察权力性质以及《监察法》与刑事法律规范关系进行研究的特点,鲜见关于监察法律责任的研究。在健全党和国家监督体系的时代背景下,梳理监察法律责任的逻辑谱系,探析监察法律责任的价值意蕴,对推进反腐败工作法治化、规范化,具有一定的现实价值。

一、监察法律责任的立法现状

对法律责任概念的全面、准确把握,应从逻辑构造、社会事实因素与价值因素三个方面来阐释。法律责任是相关主体履行法律义务的保障,也是违反法定义务的惩戒武器,在整个法律体系中占有十分重要的地位,是每一部成文法律不可或缺的要件。根据不同划分视角,法律责任有多重划分方式:以法律责任的表现形式为标准,可将法律责任划分为民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任等;以法律责任的内容为标准,可将法律责任划分为补偿性法律责任与惩罚性法律责任。总体上看,《监察法》第八章采用集中排列的方式对纪律责任、刑事责任和其他相关责任进行设定,既能保证《监察法》明晰的整体结构,更能保障监察实践中《监察法》的权威和效能。

(一)监察法律责任的基本定位

解释规范时,必须考量规范的语义脉络、上下关系、体系地位及其对该规范整个脉络的作用。要明确监察法律责任的基本定位,就必须将其置于《监察法》的整体框架内加以考察。《监察法》规定了监察权的权力内容和运行程序,监察权作为反腐败工作的国家权力,必须接受严格的监督,必须在法定范围内行使,而设置监察法律责任最主要的目的就在于约束和保障监察权的运行。《监察法》关于法律责任的具体规定构成了监察委员会行使监察权限、深入开展反腐败工作的义务性保障框架。监察法律责任是以监察法律关系为主要依据设定的违法责任,主要包括刑事责任和政务责任,与其他法律责任一样,监察法律责任也具有法定性和稳定性,即除法律明确规定的配合义务外,监察主体不能随意配置监察关系相对方的配合义务。作为反腐败国家立法,为保障反腐败“集中统一、权威高效”,《监察法》所规定的法律责任除了具有惩罚性、强制性外,还具有加强纪检监察机关的自我监督、规范反腐败执纪执法、依法排除对监察调查的干扰等区别于其他一般法律责任的鲜明特点。

要明晰监察法律责任的基本定位,必须梳理整部《监察法》的整体架构,明确“第八章 法律责任”在整部《监察法》中的结构地位。《监察法》的整体结构如表1所示,通过纵向对比可以看出,法条数量居首位的是“第四章 监察权限”,共17条,占比24.6%,反映出赋予监察机关法定权限是监察立法的重点;居第二位的是“第五章 监察程序”,共15条,占比21.7%,表明规范监察工作依法规范运行是监察立法的重要功能;居第三位的是“第七章 对监察机关和监察人员的监督”,共9条,占比13%,彰显加强监察机关自我监督的鲜明立场;居第四位的是“第二章 监察机关及其职责”,共8条,占比11.6%,凸显《监察法》融组织法、程序法和实体法为一体的立法架构;居第五位的是“第一章 总则”和“第八章 法律责任”,各6条,均占比8.7%,体现监察立法首尾均衡的立法技术。

表1《监察法》各章条款整体比例

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(二)监察法律责任的整体结构

在法律责任的种类上,《监察法》规定了违法者应当承担的党纪责任、政务责任、刑事责任和国家赔偿责任。在法律责任的主体上,第一,设计了专司监察的各级监察机关及其工作人员在违反《监察法》后应当承担的法律责任;第二,为保障控告人、检举人、证人以及监察人员不受报复陷害,预设了惩戒机制;第三,对监察对象拒不执行生效的监察处理决定以及有协助执行义务的单位和个人拒不配合监察机关调查甚至提供虚假情况、伪造证据等违法行为所应当承担的法律责任进行了设定。这种双向规范的法律责任设计,就是要强化以事实为根据、以法律为准绳的监察法治理念,推进反腐败工作法治化、规范化④。

在规整特定事项时,立法者不是把不同的法条单纯地并列、串连起来,而是要形成许多构成要件,并基于特定指导观点赋予其法律效果,因为只有透过法条的彼此交织和相互合作才能产生一个“规整”。国家监察体制改革塑造了全新的国家权力架构,而监察权衍生出的监察法律责任也在一定程度上对我国现有的法律责任体系进行了补充,与党纪责任、行政责任、民事责任和刑事责任一起,共同构成了我国全新的法律责任体系。如表2所示,根据条款主体指向,《监察法》对相关单位、有关人员、监察对象、监察机关及其工作人员、刑事责任人等五类相关主体作出了责任设定,涵盖了监察机关行使监察职权过程中可能产生的违反《监察法》的情形,包括惩罚性法律责任和补偿性法律责任,覆盖了监察全要素。

表2《监察法》法律责任条款内部结构

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(三)监察法律责任的规范形态

从立法学的理论视角看,逻辑要素、事实要素与价值要素是法律责任表述的三大要素,这三大要素的完整性是法条科学性和正当性的立法起点。在《监察法》“第八章 法律责任”中,逻辑要素强调了法律责任条款应当符合“科学立法”的总纲要求,事实要素体现了《监察法》第五条“以事实为根据,以法律为准绳”的法治理念,价值要素彰显了《监察法》“良法善治”“惩前毖后,治病救人”的反腐败功能。法律文本中,责任条款设置的规范形态可以从法律责任条款具体的表述规则、技巧以及语言文字在内的微观要素进行考察。从法律条款规则要素看,监察法律责任的表述方式包括列举式违法行为表述方式和集合式违法行为表述方式,文本构造包括“行为主体-违法行为-追责主体-法律责任”和“行为主体-违法行为-法律责任” 两类构造设定,并且这两种构造分别对应着不同的法条内容。

1.监察法律责任的表述方式

在《监察法》“第八章 法律责任”一章中,对违法行为的表述方式主要有列举式和集合式,“列举式”系统列出了可能出现的几种违法行为,并对具体行为进行了规定,而“集合式”是对某一类违法行为的概述。《监察法》第六十三条、第六十五条采用了“前置法律责任、后置违法行为”的列举式表述方式,第六十二条、第六十四条、第六十六条、第六十七条采用了“前置违法行为、后置法律责任”的集合式表述方式。

第一,列举式违法行为表述方式。如《监察法》第六十三条,这类法律条款首先对法律责任进行前置规定,然后以监察委员会的调查程序为逻辑顺序,分层次列举相关违法行为。

第二,集合式违法行为表述方式。如《监察法》第六十七条规定,“监察机关及其工作人员行使职权,侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,依法给予国家赔偿”,该条款并未对“造成损害”的所有具体情形和后果进行详细列举,仅以“侵犯权益造成损害”的表述,进行了概括性指引。该条款前置规定了因监察机关和监察人员在行使职权过程中侵犯被监察对象之外的公民、法人和其他组织的人身权及财产权的违法行为,后置了造成损害后的相关法律责任。

2.监察法律责任的表述结构

第一,“行为主体-违法行为-追责主体-法律责任”表述结构。纵观《监察法》“第八章 法律责任”,其法律条文主要包括说明性法条、限制性法条、指示参照性法条,其规定的法律责任形式主要有直接适用情形和指引适用情形。“行为主体-违法行为-追责主体-法律责任”表述结构对应的是直接适用情形,《监察法》对法律责任作出明确具体的规定,可以直接对照该条文追究法律责任,《监察法》中采用此种文本构造的有第六十二条、第六十三条。以《监察法》第六十二条为例,该规定的行为主体是对监察机关作出的处理决定负有执行义务或者应当采纳监察建议的单位,违法行为是拒不执行监察机关作出的处理决定或者无正当理由拒不采纳监察建议等法律事实,追责主体是主管部门和上级机关,法律责任是责令改正、通报批评和其他法律后果。

第二,“行为主体-违法行为-法律责任”表述结构。该表述结构对应的是指引适用情形,《监察法》只对追究违法主体的法律责任进行了规定,因此还需要援引其他相应法律法规进行追责,《监察法》中采用此种文本构造的有第六十四条、第六十五条、第六十六条和第六十七条。《监察法》第六十五条作出了对监察机关及其工作人员严格依法履行职责的警示性、惩戒性规范。该条规定的行为主体是监察机关负有责任的领导人员和直接责任人员,违法行为包括滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密等行为。法律责任的认定,应当以监察人员违法行使监察权的主观意志、情节行为、客观后果为依据,进行分类处理:对严重违反党内法规和国家法律法规的行为,应当本着纪法贯通衔接的原则进行相应处理;对构成滥用职权、玩忽职守的职务违法犯罪行为,应追究刑事责任。

二、监察法律责任的内在体系

“法律责任规定的是否科学合理,关系着法律、法规的质量和实施效果。法律、法规的实施情况表明,任何一部法律、法规的实施效果和立法目的达到的程度,在一定意义上取决于其法律责任规定的科学合理方面所达到的程度。”也就是说,法律实施的有效性与法律责任的科学性密不可分,责任条款评价指引作用的发挥,需要依靠自身内在的科学体系。具体而言,法律责任中的责任类型、责任形式、责任主体和责任强度是法律责任体系的四梁八柱,是法律有效实施的刚性支撑。监察法律责任的内在体系主要包括以下三个维度:一是以监察法律关系为依据,设定监察机关及其工作人员、监察对象及涉案人员、监察调查相关人员的法律责任;二是以违法行为强度是否构罪为界限,设定法律责任;三是以单位和个人为界限,设定法律责任。

(一)依据监察法律关系设定法律责任

监察法律关系是指受《监察法》调整的监察机关与其他国家机关、监督对象及其他监察工作参与人之间的权利义务关系。监察法律关系是监察机关行使职权从而使监察法律规范发生实际作用而产生的社会关系。在某种程度上,监察法律责任就是监察法律关系。监察机关的监察对象包括六类行使公权力的公职人员,公权力具有天然的辐射性和扩张性,这就决定了在监察机关及其工作人员行使监督、调查职权的监察实践中,必然与监察对象以外的法律主体产生监察法律关系,因此,《监察法》“第八章 法律责任”采用了以违法主体为区分进行责任设定的立法方式。

一是设定监察机关和监察人员的责任。监察机关肩负着调查职务违法和职务犯罪、使公权力始终置于人民监督之下的职责使命。监察机关和监察人员自身公正廉洁、恪尽职守、不谋私利、保守秘密,是其必备的职业素养和基本底线,监察机关本身更要以身作则,受到更为严格的监督。《监察法》第六十五条共九款对监察主体即监察机关及其工作人员违反监察程序、破坏监察秩序所应承担的责任进行了设定,与第五章中对线索处置的程序规定遥相呼应,体现了国家“严防灯下黑”的反腐败决心。
二是设定监察对象及涉案人员的责任。《监察法》第六十四条一方面对监察对象打击报复控告人、检举人、证人和监察人员的行为应承担的法律责任进行设定,体现了对监察对象的从严要求;另一方面规定了控告人、检举人、证人诬告陷害监察对象应承担的法律责任。公民的申诉、控告和检举权,是我国公民享有的重要民主权利,是公民行使管理国家权利的重要保障,受到国家法律的严格保护,任何人不得压制和打击报复。同时,本条规定也是对监察人员依法履行职责、正常开展监察活动进行保护的条款。上述两种主体的责任平行设置、并行分布,体现了《监察法》既惩治腐败也保障人权的政治立场。

三是设定监察调查相关人员的责任。《监察法》第六十三条共五款采用列举的方式对严重妨害监察活动的违法行为后果进行了规定,并特别追加设定了最严厉的刑事责任作为惩罚方式,旨在有效地预防和制裁严重妨碍监察机关和监察人员依法行使职权的行为,保证监察活动不受非法干扰。与《监察法》第十八条“有关单位和个人应当如实提供证据”、第三十三条“监察机关收集的证据在刑事诉讼中可以作为证据”的规定遥相呼应。

(二)以违法程度为标准设定法律责任

法律责任的设定应当遵循合理性原则,“责任的合理性意味着在法律调整社会关系时所运用的国家强制或施加的责任负担是必须的、适度的”。以违法行为是否构成犯罪为标准来设定法律责任,既是监察法律责任强度合理的体现,也遵循了责任配置的比例原则,即违法行为强度与相应的责任强度保持适度均衡。比例原则也叫适度性原则,是社会合理性原则在立法实践中的具体呈现,它要求违法者所承担的法律责任应匹配不法行为的具体强度,对不同的违反义务行为应按其性质和程度分别设定不同的法律责任,对同等强度的行为应设立价值相当的责任。监察机关不仅对职务违法有权调查,对职务犯罪也有权调查,《监察法》规定监察机关的职责就是调查职务违法和职务犯罪。作为《监察法》兜底部分的法律责任,也从违法和犯罪两个层面进行了设定。《监察法》第六十二条规定,当违法行为的程度尚不足以触犯刑律时,违法主体应该承担“责令改正”“通报批评”等法律责任。《监察法》第六十六条则采用指引式的规定,设定了违反《监察法》的行为构成犯罪时,违法主体需要承担的法定责任,具体来说,主要包括四种情形:一是监察对象及有关人员伪造、隐匿、毁灭证据,违反《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)第三百零七条规定的;二是监察对象对控告人、检举人、证人或者监察人员进行报复陷害,违反《刑法》第二百五十四条规定的;三是控告人、检举人、证人捏造事实诬告陷害监察对象,违反《刑法》第二百四十三条规定的;四是监察机关及其工作人员泄露调查工作信息,违反《刑法》第三百九十八条规定的。

(三)对单位和个人分别设定法律责任

对单位和个人分别设定法律责任,就是要在查处腐败问题时加强制度建设。制度问题是根本性、全局性、稳定性、长期性的问题,从近年来查处的一些大案要案看,如何靠制度更有效地筑牢监督防线,仍然是我们面临的一个重大课题。新时代反腐败斗争的客观形势要求监察立法必须从查办职务违规违法和职务犯罪的客观规律出发,将监察法律责任的追究纳入一体构建“不敢腐、不能腐、不想腐”(以下简称“三不”)的体制机制进行考量。作为反腐败领域的基本法,《监察法》不仅赋予监察机关强有力的调查权限,增强“不敢腐”的纪法威慑,也通过制发、执行监察建议的制度设计,扎紧“不能腐”的笼子,强化“不想腐”的自觉。监察建议是监察机关针对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题,向相关单位就其职责范围内的事项提出的具有一定法律效力的建议。向监察对象所在单位发出监察建议书,是《监察法》赋予监察机关履行监督职能的有效手段。《监察法》第二章第十一条第三款规定监察委员会可以向监察对象所在单位提出监察建议,第十三条规定监察委员会派出的监察机构、监察专员可以依法提出监察建议,第五章第四十五条第五款规定监察委员会可以对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。上述条款共同构建起监察建议的框架体系,明确了监察建议的主体、客体和根据。

从以往查处的腐败案件看,腐败问题的滋生往往与本单位制度建设缺失、权力运行缺乏制度约束等密不可分,这就要求监察机关在严格执纪执法查处腐败案件的同时,还必须牢牢扎紧制度的笼子,堵住权力滥用的漏洞,高效运用监察建议,一体贯通惩治腐败、完善制度和警示教育,做深做实腐败案件查处的“后半篇文章”。监察机关根据监督、调查结果,可以依法对监察对象所在单位的廉政建设和履行职责中存在的问题提出监察建议。监察建议大都针对日常监督和调查中发现的执行法律法规政策有偏差、日常管理不严格不到位、面对问题不担当不作为、履行职责不认真不细致等问题。监察建议是监察机关在反腐败斗争中一体推进“三不”的重要法律武器,能够对接受执行监察建议的有关单位和个人进行刚性约束,切合了反腐败斗争集中统一的现实要求和权威高效的运行目标。《监察法》第六十二条详细规定了收到监察建议的单位违反《监察法》行为的责任后果,既列举了“不执行处理决定”“不采纳监察建议”等违法情形,也明确了主管部门和上级机关应成为追责主体,更设定了单位和个人应承担的法律责任。《监察法》既设定了有关单位拒不执行监察建议的法律责任,又设定了相关责任人的法律责任,体现了《监察法》“全覆盖”的监察范围和一体推进“三不”的反腐败策略。

三、监察法律责任的法治价值

厘清法条背后的法治价值是法律分析的重要内容,也是贯穿分析进路的逻辑主线。法治价值最直观的表现形式是法律蕴含的核心信条和根本准则,铭刻着法律的价值判断和法治精神,根植于特定的社会土壤,承载了法治的精神内核与价值追求,直接决定了实行法治的方向和实现法治的动力。因此,法律条文所蕴含的法治价值在法律体系或法律部门中居于基础性地位,是具体法的纲领性统摄,蕴含着法条背后的立法原意和价值追求。监察法律责任的法治价值表现为:保障监察立法的科学权威,强化监察机关的自我监督,完善监察执法的制度约束,彰显法治反腐的人民立场,承载权利救济的价值追求。

(一)保障监察立法的科学权威

任何法律规范都必须具备权威性,这是法律规范能真正起到调整法律关系、规范社会行为作用的重要前提。如果不在法律的制定过程中贯穿法律的权威,法律必然成为一纸空文。《监察法》是我国第一部反腐败领域的国家立法,也是一部体现党和国家自我监督的基本法律,其科学性和权威性不言而喻。《监察法》以《中华人民共和国宪法》为依据,对监察委员会的组织、职责、权限、程序以及对监察委员会的监督、法律责任等作出规定,通过严密的权力责任设定,保障其在整个监察活动和监察法律关系中处于主导调控地位,所有涉及国家监察的法律行为都必须以《监察法》为依据。《监察法》的权威性一方面通过其在监察领域的源头性和引领性地位得以彰显,另一方面通过其对监察权力和监察法律责任的严格配置从而调整监察法律关系得以体现。《监察法》第八章所规定的法律责任,在本质上就是监察法律关系的主体在监察活动中的义务分配模式,与监察权力的配置、监察程序的设置形成严密衔接的立法链条,共同起到保障监察活动依法高效运行和维护《监察法》权威的作用。

监察法律责任的科学配置在结构上保障了《监察法》的立法完整性,没有设定法律后果的法律规范,其权威性也就无从谈起。配置法律责任的立法目的和直接作用,就在于赋予法条规定的权力与责任、权利与义务关系具备现实约束力。在《监察法》的整体结构中,法律责任具有结构性的要件作用,设定监察法律责任就是通过对违反《监察法》的行为进行约束,将文本上的法条规定转化为反腐败实践中的行为准则,保障《监察法》的权威。监察法律责任的约束功能得益于其内在的科学体系架构,这个架构包含体系结构和要素结构,其中,协调有序的体系结构形成了监察法律责任体系的外部支撑,科学合理的要素结构形成了监察法律体系的内部支撑。体系结构是指所有监察法律责任条款彼此之间呈现的逻辑结构与相互关系,监察法律责任的体系结构囊括了相关单位、有关人员、监察对象、监察机关及其工作人员四类主体,覆盖了党纪政纪责任、刑事责任、国家赔偿责任等不同类型的法律责任,形成了层次递进的体系化责任配置格局。要素结构是指每个监察法律责任条款所包含的责任类型、责任形式、责任主体,如前所述,这些要素的组合有两种,即第六十二条、第六十三条采用的“行为主体-违法行为-追责主体-法律责任”排列方式和第六十四条、第六十五条、第六十六条、第六十七条采用的“行为主体-违法行为-法律责任”排列方式。

监察法律责任就是违反《监察法》所产生的法律后果,它对监察法律关系主体的行为作出规范性指引和可罚性评价。法律责任是相关主体履行法律义务的保障,也是违反法定义务的惩戒武器,在整个法律体系中占有十分重要的地位,是每一部成文法律不可或缺的要件。监察法律责任内部的逻辑结构具有明确的指向性,既包括明确的责任主体,也包括明确的责任类型。从本质上看,监察立法就是基于监察法律关系分配各方的权利义务,这种分配不仅关系到监察立法的质量,也关系到监察权的稳定运行。监察法律责任的设置遵循了以监察法律关系为界限、层次递进的立法技术,主要包括三种设定方式:一是以违法主体为标准,对监察机关及其工作人员、监察对象及涉案人员、监察调查相关人员的责任设定;二是以违法行为是否构罪为标准,设定法律责任;三是以单位和个人为标准,设定法律责任。采用上述三种法律责任设定方式,其逻辑动因就在于监察法律关系具有统摄地位。一方面,因为监察法律关系的动态性决定了监察活动涉及主体的多样性。《监察法》的立法目的之一就是压减公权力设租寻租空间,而公权力与生俱来的辐射性、扩张性与腐败问题的复杂性,决定了在监察机关及其工作人员行使监督职权的监察实践中,必然与监察对象以外的法律主体产生监察法律关系。另一方面,因为监察法律关系的动态性必然要求监察法律责任的稳定性,这是运用权责法定的法治思维推进反腐败工作的重要体现。

(二)强化监察机关的自我监督

反腐败斗争包含着规制权力依法运行和保证反腐败工作自身公正严明的双重逻辑。古人云,善禁者,先禁其身而后人;不善禁者,先禁人而后身(《申鉴·政体》)。“没有监督的权力必然导致腐败,这是一条铁律。”有权必有责、用权受监督,这是公权力运行的基本准则,国家监察权也必须在法治的轨道上运行。监察体制改革构筑了监督范围更广、监督对象更多、监督方式更全的全新权力监督体系。《监察法》法律责任条款作为《监察法》立法链条的末端,一方面可以保障监察委员会在查处腐败、打击职务违法犯罪时的反腐败权力在法定规制内运行,另一方面也是对监察权力本身进行法律规制和约束。这既体现了监察机关开展廉政建设和行使反腐败职能的制度要义,也蕴含着配置监察法律责任背后实现监察机关“刀刃向内”自我监督的立法目标。从监察体制改革的人民性看,人民群众反腐败的诉求必然要求党和国家对反腐败资源、反腐败制度和反腐败权力进行优化组合及系统集成的顶层设计,这就决定了作为一种全新国家权力的监察权必须恪守公正严明的立场;从对监察权的监督看,如果监察权力本身缺乏必要的监督和制约,那么监察权力就极有可能产生新的不公平和非正义。正是基于反腐败权力公正性的双重价值,所以必须对监察权力本身进行法律规制和约束。基于这种思路,《监察法》就从法律后果层面对监察权的权力归属、职责权限进行了兜底设计,厘清了违法行使监察权的法律后果清单,扎细扎密了约束监察权依法运行的法治笼子。

要保证监察权的规范运行,必须强化监察委员会的自身监督。《监察法》第六十五条采用列举的方式设定了监察主体违法行使监察权产生不利法律后果的追责情形,是纪检监察机关“刀刃向内”“严防灯下黑”的自我监督,与《监察法》“第四章 监察权限”“第五章监察程序”和“第七章 对监察机关和监察人员的监督”相互照应,覆盖了线索处置、日常监督、立案调查、案件审理和监察处置等各个环节。需要明确的是,这种追责包含两个层级,一是追究直接责任人员的法律责任,二是追究相关领导人员的法律责任,这种规定的目的在于强化对监察机关及其工作人员依法行使监察权的监督。依法治国要求国家权力在宪法和法律框架下运行,随着监察体制改革不断向前推进,如何加强对监察机关的监督引起普遍关注。习近平总书记指出,“广大纪检监察干部要做党和人民的忠诚卫士,坚定理想信念,提高政治能力,加强自我约束,不断增强专业能力,强化纪法思维特别是程序意识”,这为推进反腐败工作法治化、规范化运行提供了科学指引,也对监察机关依法用权、接受监督提出了明确要求。

监察机关及监察人员自身公正性的背后,是监察法律制度的合理性、监察权自我监督的有效性和监察法律关系的制度刚性,这些都集中表现在约束监察主体行使监察权的制度安排上。从监察机关与监察活动的关系角度看,公正严明不仅是监察机关反腐败斗争客观状态的描述,更是人民群众对反腐败斗争的评价和判断,监察权行使主体是否公正严明,直接影响着人民群众的满意指数。习近平指出,如果监察委员会不能够认真地履行好职责,甚至出现滥用权力的情况,就会辜负党和人民的信任。也就是说,监察权的公正性集中投射在监察权的公正行使上,并最终通过监察主体的公正性表现出来。监察主体自身的公正性对反腐败斗争的成效和人民群众的期待有着结构性的影响,因此必须把公平正义的价值理念贯穿于监察法律制度设计和监察活动实践的各个层面。监察机关必须加强自我约束和自我监督,这种监督不仅体现在《监察法》“第七章 对监察机关和监察人员的监督”,也在“第八章 法律责任” 中通过法律后果得到了确认。

(三)完善监察执法的制度约束

深化国家监察体制改革的初心,就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,推进公权力运行法治化,消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的任性空间,建立完善的监督管理机制、有效的权力制约机制、严肃的责任追究机制。监察权的依法严格运行,就是监察机关及其公职人员依照《监察法》的规定开展监察活动的实践过程。监察执法的过程,既是《监察法》的实施过程,更是将《监察法》的规范准则转化为遵守《监察法》的自觉行为的过程。监察执法的制度约束主要体现在两个方面:

一是监察机关要严格依法排除干扰。在反腐败斗争中,监察机关不仅要严格执行《监察法》关于监察权限和监察程序的规定,做到在法律授权的范围内严格行使查处职务违法和职务犯罪的反腐败职权,更要做到对监察主体自身以外的监察法律关系相对方干扰监察活动的非法行为进行严格追责,以保证监察执法的严格性。

二是要严格维护监察秩序。《监察法》是调整监察法律关系的独立的法律部门,监察法律关系是监察机关在行使监督、调查、处置职权过程中与相对人形成的法律关系,这种法律关系在《监察法》的领域就是监察秩序,所以监察对象作为监察活动的重要一方,有义务与监察主体协调配合,共同维护权威高效的监察秩序。一旦监察对象不履行监察法定义务,单方面依靠监察机关将无法维持监察秩序,《监察法》的实施效能将受到影响。因此,要建立有序的监察秩序、保障监察权的严格运行,就必须要求相对人严格依法履行配合义务。

《监察法》第六十三条列举了非法阻碍、破坏干扰监察活动的行为,其主要目的是通过设定追责制度在最大程度上消除对监察权运行的各类阻碍,以保证监察权的严格依法运行。立法理论要求法律责任条款的设置必须遵循法定义务与法律后果相对应的原则,这既是保证法律规范结构严密完整的技术要求,也是体现法律责任当为性的执法要求。《监察法》主要从以下四个方面规定了相关人员的配合义务:一是在受理举报环节,监察对象不得阻碍他人揭发检举、提供证据材料;二是在收集证据环节,监察对象必须如实提供有关文件账目等材料,不得伪造、灭失、藏匿证据;三是在查明案情阶段,监察对象必须如实交代违纪违法犯罪事实,不得与他人串通勾连、捏造虚假口供;四是不得有其他违反《监察法》的行为,如为同案人通风报信、转移赃款赃物等。从监察办案的实践看,由于职务违法犯罪不具备传统意义上的作案场所和作案工具,在调查取证中对相关证人证言、书证物证等证据材料的收集固定,在很大程度上影响着案件的调查效率。因此,对调查涉及的相关个人或单位设定拒不配合、阻挠破坏监察调查取证的法律责任,以保障《监察法》中义务性条款尤其是禁止性条款的有效实施,成为配置监察法律责任的重要动因。

《监察法》所规定的配合义务就是监察关系相对方在监察活动过程中必须履行的作为和不作为的法定行为。虽然配合义务的内容已经在法条中得到列举和明确,但如何理解监察配合义务的性质和特征,还需要从监察法律关系出发。监察配合义务具备以下三种性质:第一,义务履行主体的特定性,监察配合义务的履行主体只能是监察权力所指向的相对人,包括监察对象、相关单位和个人;第二,义务内容的明确性,配合义务的内容由法律明确规定,《监察法》对配合义务进行了明确的规定,主要包括配合调查取证、不得打击报复、不得阻碍检举揭发等;第三,配合义务的当为性,凡是义务性规范都应严格规定相应的法律责任。监察对象或相关单位和人员违反监察法定义务,干扰甚至对抗监察活动的正常开展,就必须受到严格追责,否则监察机关的执法威严将受到影响。

(四)彰显法治反腐的人民立场

以法治思维和法治方式惩治腐败,是全面从严治党和全面依法治国的必然要求。党的十八大以来,中国共产党领导下的反腐败斗争步入法治反腐的新发展阶段,“反腐败斗争形势依然严峻” 和“反腐败永远在路上”的战略研判、构建权威高效国家监察体系的重大政治任务,都要求我们应把法治思维和法治方式融入反腐败正义之战,坚定人民立场,防止选择性、运动式反腐。深化监察体制改革是维护人民主权的必然要求,其根本目的在于通过改进国家权力结构顶层设计的制度创新,破解权力异化和权力寻租的怪圈,使各项权力牢牢掌握在党和人民手中,始终保持公共权力的人民性和廉洁性,确保人民赋予的权力为人民所用。《中华人民共和国宪法》规定“一切权力属于人民”,作为公民基本权利的检举权,本质上就是监督权,对国家与公民的关系具有以权利制约权力的调整作用,承载了作为国家主权的最终拥有者对公权力制约的功能,其背后是人民参与国家治理的现实诉求,是健全党和国家监督体系的民意彰显。

一切权力来自人民、一切权力属于人民是我国重要的宪法原则,社会主义法治必须代表最广大人民的根本利益和整体意志。人民通过让渡自身的私权利形成管理国家的公权力,人民依然享有监督国家公权力运行的公民监督权。从本源上看,权力来源于权利的授予,权力和权利之间天然具有逻辑上的统一性,但公权力通过对社会生活的支配,会使其在运作过程中出现异化而与权利对立,这就不可避免地导致权力与权利之间出现异质性。因此,必须对公权力进行监督和制约,确保公权力体现人民群众的共同意志。只有这样,才能通过权利制约权力的方式,将权力关进制度的笼子,压减权力任性和权力异化的空间。

腐败行为如果缺乏有力的扼制和压减,就会对社会道德标准和社会基本秩序产生巨大侵蚀。当腐败行为得到放任滋长,就会对公众产生极大的诱惑力,使全社会放松对腐败的警惕,从而导致公权力任性妄为,逐渐丧失公信力。因此,必须坚守反腐败的人民立场,在全社会形成强大的反腐败氛围。保障公民的监督权是矫正权力异化的重要途径,《监察法》对公民的检举监督权进行保护,彰显了法治反腐的人民立场,推进了反腐败工作法治化、规范化的进程。权利保障制度的最终价值在于实现权利所预设的功能,权利的基本价值通过具体制度的保障获得生命力,得以在社会生活中发挥实际功用。《监察法》第六十四条作出关于处理报复陷害和诬告陷害的规定,是尊重人民群众在反腐败斗争中的主体地位的表现,切实保障了公民的合法控告权和检举权,为人民群众依法行使检举监督权提供了新的法律保障,体现了发动人民群众参与反腐败工作的法治要求。控告权、检举权是宪法赋予公民的基本权利,在反腐败斗争中,必须坚定人民立场,尊重群众主体地位,充分保障人民群众检举揭发的反腐败权利。

反腐败是人民群众对党的希望和要求,“人民群众最痛恨腐败现象,腐败是我们党面临的最大威胁”。尊重人民群众的反腐败主体地位、回应人民群众的反腐败诉求、顺应人民群众的反腐败期待、保障人民群众的检举监督权,是反腐败斗争的理论逻辑、制度价值和实践逻辑的必然要求,是关系到社会主义事业兴衰成败的重大理论问题与实践问题。“得罪千百人,不负十三亿”的人民立场,充分表明了一切从人民的愿望和诉求出发、坚定不移反对腐败的鲜明态度。党的十八大以来,党中央以“零容忍”的态度坚决惩治腐败,依纪依法查办腐败案件,坚持全覆盖、无禁区、无例外,极大地提高了发现和查处腐败行为的几率,形成了“伸手必被捉”的社会氛围,反腐败斗争已经成为民众期待和政治意志的重要契合点。人民群众对腐败的感受最直接,对反腐败的态度最鲜明,对反腐败的立场最坚定,对反腐败的诉求愿望也最强烈,在反腐败斗争中发挥了重要作用,释放出了强大的反腐败效能,形成了强大的反腐败社会氛围。反腐败斗争得到了人民群众的拥护和支持,社会舆论对反腐败工作的关注度持续高涨,不少隐藏在群众身边的腐败案件就是通过群众举报才得以发现和查处。

(五)承载权利救济的价值追求

无救济即无权利,权利救济是对规范链条断裂的缝合,是维持法律秩序的制度保障。法律责任是“由于侵犯法定权利或违反法定义务而引起的、由专门国家机关认定并归结于法律关系的有责主体的、带有直接强制性的义务,即由于违反第一性法定义务而招致的第二性义务”。国家赔偿责任作为监察法律责任的一种,是国家对监察机关和监察人员违反《监察法》的规定,是对公民、法人及其他组织的合法权益造成损害后的强制性赔偿义务,是对合法权益的救济。国家监察体制不仅通过创设监察权改变了我国的国家权力结构,也通过《监察法》完善了对公权力监督制约的权力规制,同时也提出了对监察关系相对方的权利救济命题。监察权是反腐败利器,具有强大的实践效能,监察机关的反腐败执纪执法具有维护党的执政地位、维护国家政权安全、维护人民根本利益的多重价值。同时也应看到,监察权如果用得不好,也会伤及无辜,因此必须对监察机关的赔偿责任进行法定配置。监察对象的权利保障与监察权的运行同等重要,两者在实践上应当保持适当平衡,不应片面强调监察权而忽视监察对象的合法权益。

《监察法》第六十七条对监察机关的国家赔偿责任作出规定,其目的在于保障和救济监察相对方的合法权利,实现权利保障和权力行使的平衡,体现了用权利救济监督权力行使的立法技术,也就是通过保障监察相对方的救济权利来逆向监督监察机关及其公职人员依法依规使用监察权力。虽然权利救济与权力监督从属于两种不同的制度安排,但二者在功能和作用上具有共向性,二者都能够保障法律实施。这是由于公民权利救济的可实现性受到权力监督完整性的影响,而权利救济的本质就是对权力的监督,因为权利救济的起因就是受到权力的非法侵犯。“监察权是把双刃剑,也要关进制度的笼子,自觉接受党和人民监督,行使权力必须十分谨慎,严格依纪依法”。在监察权的实际运行中,必须保障审慎用权,避免对合法权益造成侵犯。《监察法》第六十七条所规定的国家赔偿责任是一种法律责任,这就说明只有符合法律规定的条件才能适用国家赔偿,相关限制条件主要包括以下三个方面:一是侵权情形的职权性,即公民、法人或者其他组织受到的损害必须是监察机关或者监察人员的职务过错或过失所造成的,不包括监察人员在监察活动以外的个人行为给公民、法人或者其他组织造成的损害;二是损害结果与监察活动的因果性,即监察机关或监察人员违法行使职权的行为与监察相对方的财产权利或人身权利受损存在因果关系;三是损害结果的已然性,即国家赔偿救济只能救济已然发生的损害结果。

从赋权与控权辩证关系的视角来看,国家赔偿责任制度是监察权监督机制的重要部分,起到了监督规范监察权运行的作用,但由于监察法律体系的构建尚处于探索阶段,目前还没有直接涉及监察赔偿的操作规范。《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)只规定了行政赔偿责任和刑事赔偿责任,并未将监察机关及其工作人员的责任纳入到国家赔偿制度的体系之中。《国家赔偿法》第一条就明确规定,赔偿责任的设计就是为了“保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关依法行使职权”,因此,可以通过在《国家赔偿法》中增加监察赔偿的内容,将监察赔偿纳入国家赔偿体系,具体条款设置可参照行政机关和司法机关的赔偿责任设计,对监察赔偿范围、赔偿请求人和赔偿义务机关和赔偿程序作出制度设计。

四、结语

就立法层面而言,《监察法》第八章通过列举和概括的方式,对监察活动中可能产生的监察法律责任作出了系统全面的规定,体现了反腐败工作法治化、规范化的实质要求。但具体违法情形认定、责任性质判断、责任追究强度、国家赔偿标准等方面的操作规范尚需细化完善,如在评价违法行为时是否区分行为人故意或过失、是否对相关责任人同时追究党纪责任和法律责任、如何适用国家赔偿的具体规定等,这些实践中必然涉及的命题有待后续研究进一步探讨论证。

(来源:《武汉科技大学学报(社会科学版)》2021年第4期,此文系国家社会科学基金重点项目(编号:20AZD106);湖南省博士研究生科研创新项目(编号:CX20200588).)

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