决策解析
吴建雄 | 新起点上深化国家监察体制改革的法理思考
发布人:杨立邦  发表时间 : 2019-11-13  浏览 : 600

吴建雄 | 新起点上深化国家监察体制改革的法理思考

 

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,开启了党和国家监督体系现代化的新境界。对深化纪检监察体制改革,加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导,推进纪检监察工作规范化、法治化提出了新的要求。

日前,湖南省法学会法治反腐研究会会长、湘潭大学教授博士生导师、国家社科基金特别委托项目《中国特色社会主义国家监察制度研究》首席专家吴建雄,在《武汉科技大学学报(社会科学版)》2019年10月 第21卷 第5期发表新起点上深化国家监察体制改革的法理思考》一文。

吴建雄在文章中从通过“改革目标不能偏”的问题之思,探析监察体制改革的发展方向;通过“工作职能要跟上”的内涵之辩,证成纪检监察一体化运行的制度价值;通过“各项规则要跟上”的运行考量,提出监察流程和管控机制周延完善的一孔之见;通过“配套法规要跟上”之立法检视,为《监察法》与相关法律衔接提出建言;通过“协调机制要跟上”之实践观照,破解反腐败合力聚成的难题和梗阻。以深化纪检监察体制改革有效实施,推进国家治理体系与治理能力现代化。

  全文如下。

 

“改革目标不能偏”的问题之思

“改革目标不能偏”是实施《监察法》的首要问题,《监察法》颁布实施以来的现实状况是否符合标本兼治的目标,对新起点上推进监察体制改革和反腐败工作具有方向性指导意义。官方媒体对实施《监察法》一年多来工作的总体评价是:党对反腐败工作的集中统一领导不断加强,反腐败工作法治化规范化水平不断提高,制度优势正在不断转化为治理效能[2]。作为一项重大政治改革实践,成效与问题总是并存的,关键在于两者谁是矛盾的主要方面。有学者提出,新阶段的国家监察体制改革出现了一些新问题:在《监察法》与其他规范衔接上偏离了预定的改革目标、国家监察体制改革正处于新的拐点,其主要理由是:“四种形态”只是腐败治理的理想目标,如果按照“四种形态”的理想目标运行,就会强行“改变”一些人腐败行为的性质,导致“以罚代刑”现象的产生。“以罚代刑”看似减少了职务犯罪的数量,实则属于自欺欺人的做法[3]。因此,贯彻实施《监察法》应当防止将四种形态的“理想目标”当作现实的工作方式,除了少数犯罪情节轻微、不需要判处刑罚的予以问责和政务处分外,决不允许“以罚代刑”现象成为常态,但笔者对其监察工作总体评价的结论不能认同。

《监察法》实施一年来的反腐败工作有没有“偏离了预定的改革目标”,实际成效是最有说服力的依据。2018年,全国纪检监察机关共运用监督执纪“四种形态”处理173.7万人次,同比增长32.0%。全国纪检监察机关共立案63.8万件,处分62.1万人,分别增长20.9%、17.8%,均创纪律检查机关恢复重建40年来的最高值。充分运用第一种形态,约谈函询、批评教育110.4万人次,占总人次的63.6%,依规依纪依法处理严重违纪违法涉嫌犯罪的党员干部5.5万人次,占3.2%,监督执纪由“惩治极少数”向“管住大多数”拓展。全国共有2.7万名党员干部主动交代了违纪违法问题,5000余名党员干部主动投案。实践证明,《监察法》实施以来,我国反腐败工作牢牢把握了标本兼治这个总目标,制度优势正在不断转化为治理效能,治标与治本正在有机统一于反腐败工作实践[4]

“实施《监察法》偏离了改革目标”的评价,与其说是对监察体制改革形势的误判,不如说是刑事法治的学科局限和观察视角的以偏概全。我们知道,在既往的很长时间内,刑事治理都是我国反腐败的主要方式,集中力量查办大案要案成为我国反腐败的基本策略,由此,刑事法律思维成为反腐败法学研究惯性思维,这种思维就是以腐败行为的刑事追究为标准,来衡量查处腐败的成效。之所以出现“实施《监察法》偏离了改革目标”的评价,正是在这种惯性思维和刑事学科视角而得出的结论。党的十八大以来,我国反腐败斗争从理念目标、实践模式到实际成效,都发生了很大变化,实现了新的历史性超越。深化国家监察体制改革,贯彻实施《监察法》,走出了过去腐败治理“抓大放小”的误区,“四种形态”成为惩治和预防腐败的基本方式,它意味着对行使公权力人员的监督重心,由既往的事后查处转移至事前的防范,党的纪律挺在前面,监察监督成主责主业,刑事法律则是最后一道防线,那种以刑事法治思维方式来评价反腐败工作的做法已经不合时宜。

笔者不同意“实施《监察法》偏离了改革目标”这一观点,但也不认为这项改革的推进已经十全十美。从调研收集的情况看,实施《监察法》还存在诸多疑难问题,集中体现在日常监督作为监察机关主责主业后,一些地方对职务违法和职务犯罪的查处量大幅减少,是否符合现阶段客观实际?不容忽视的问题是,2018年移送检察机关提起公诉的职务犯罪案件数量比上年减少,有些地方减少的幅度达到一半以上。出现这一现象,有反腐败取得压倒性胜利、把纪律挺在前面、教育挽救原则在具体案件中的适用等正常因素,但也客观存在对“第四种形态”处置失当等现象,因此,如何在制度优势转化为治理效能过程中,实现对职务犯罪惩治力度不减、节奏不变和尺度不松,充分发挥刑事法治的威慑教化作用,是确保实施《监察法》“目标不能偏”的必然要求。

把握标本兼治的改革目标,要坚决克服治标忽视治本或治本忽视治标的片面思维模式,防止把治标与治本对立起来、割裂开来,坚持马克思主义唯物辨证思维。一是坚持以打促防、惩防并举的战略方针,做到惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变,坚决铲除腐败这个致命的“污染源”,以驰而不息的恒心和韧劲做到治标不松劲,不断以治标促进治本。二要正确处理反腐败各要素间的重大关系。在作风建设与惩治腐败的问题上,认清前者是固本强基之举,后者是刮骨疗毒之策,都是全面从严治党的客观要求;在拍“苍蝇”和打“老虎”的问题上,认清只打“老虎”不拍“苍蝇”就会养痈遗患,只拍“苍蝇”不打“老虎”就会越反越腐;在建章立制与制度执行的问题上,认清前者是反腐的基础,后者是反腐的关键;在国内反腐与国际反腐的问题上,认清腐败是全世界的共同敌人,切实加强反腐败国际合作,决不让某些境外国家或地区成为腐败分子的“避罪天堂”。三要充分运用监督执纪“四种形态”“巡视利剑”和“派驻全覆盖”等行之有效措施持续发力;谨记“四个统一”的新鲜经验,做到高标准和守底线相统一,抓惩治和抓责任相统一,查找问题和深化改革相统一,选人用人和严格管理相统一,不断增强反腐败斗争的系统性、创造性和实效性[5]

把握标本兼治的改革目标,就要通过创新反腐败体制机制强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉。不敢腐就是要保持惩治腐败高压态势,强化监督和监察全覆盖的震慑效应,不断释放全面从严强烈信号,让意欲腐败者在带电的高压线面前不敢越雷池半步。不能腐就是要以对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点,推进公权力运行法治化,消除权力监督的真空地带,压缩权力行使的任性空间,把“当下改”和“长久立”结合起来,形成靠制度管权、管事、管人的长效机制,让胆敢腐败者在严格制度面前无机可乘。不想腐就是引导党员干部坚定理想信念,强化宗旨意识,树立正确的世界观、人生观、价值观,始终站稳政治立场,稳住理想信念这个“压舱石”,在公和私、义和利、是和非、正和邪、苦和乐产生矛盾时,做出正确的选择,从思想源头上消除贪腐之念,营造风清气正的从政环境和社会氛围。

 

“工作职能要跟上”的内涵之辨

“工作职能要跟上”是实施《监察法》的基本要义。习近平指出,我们把所有行使公权力人员纳入统一监督的范围,解决了过去党内监督和国家监察不同步、部分行使公权力人员处于监督之外的问题,实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角[1]。这就告诉我们,深化国家监察体制改革就是强化对行使公权力人员的全面监督,《监察法》赋予监察委员会监督、调查和处置三项基本职能,监督职能是监察机关的主责主业、是监察机关政治属性的集中体现。国家监察体制改革就是以法律为尺子,全面填补国家监督的空白。过去国家行政监察的对象主要是行政机关的工作人员,检察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪,不管职务违法行为。改革后监察委员会行使的监察权不是行政监察、反贪反渎和预防腐败职能的简单叠加,而是在党的直接领导下代表党和国家对所有行使公共权力的公职人员进行监督。

正确把握“对公职人员全面监督”的内涵,是强化“工作职能要跟上”的重要前提。有论者从刑事诉讼中的人权保障理念出发,认为监察机关对所有行使公权力人员监察全覆盖,会使不具备公职人员身份的临时工合同工纳入监察范围,而导致刑法意义上“身份犯的法理被完全架空”[3],言下之意,可能会导致普通公民的人权被侵犯。笔者认为,这是对监察全覆盖内涵的误解,从法理上讲,一个公民,只要你执掌了公共权力,就成为这个社会的“特别义务人”,就要受到比其他公民要求更高更严的监督,这种监督并不是对公民人权的侵犯,而是依法治权的必然要求。用刑法意义上“身份犯”法理来评价监察全覆盖,显然是说不通的。笔者认为,在监察实践中,判断一个人是不是公职人员,关键看他是不是行使公权力、履行公务,而不是看他是否有公职[6]。正确理解并区分《监察法》及其相关法律法规所指“公职人员”和组织人事意义上所指的“公职人员”,前者侧重于“职责论”(公务说),而后者则侧重于“身份论”。从《监察法》及与其相衔接的法律法规意义上来说,不存在依法行使“公权力”的非公职人员,只要某人行使公权力、履行公务,无论其是否属于组织人事意义上的“公职人员”就都属于《监察法》意义上的“公职人员”。

工作职能要跟上,首要的是强化监督,做实日常监督,靠前监督、主动监督。在这个问题上,任何空泛式表态、任何应景式过场和任何运动式造势等形式主义、官僚主义问题都是十分有害的,必须毫不留情地坚决禁绝。纪检监察机关应当综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督和信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为,为依法履行调查、处置职能奠定坚实基础,为此,在查证职务违法和职务犯罪的调查过程中,应依法采用谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查和鉴定等措施,严格执行程序和期限,并保障被调查人的基本权利。对需要采取留置、技术调查和限制出境等措施的,应经过严格的审批手续,交有关机关执行。处置权是监督制约调查活动的程序性设置,具有证据审查把关、保证办案质量、保障被调查人合法权益以及维护公正执法的功能。依法行使处置职权就要针对违法问题严重性的程度不同,分别作出包括给予监察处分、移送司法机关追究刑事责任以及提出监察建议等处置决定。通过强化监督调查处置的监察职能,把维护党中央权威和集中统一领导、确保党中央重大决策部署落实到位,把惩治和预防腐败的法治措施落实到位,把加强对公权力的监督制约落实到位。

工作职能要跟上,必须坚持纪检监督与监察监督一体运行。党章规定党的纪律检查机关履行监督、执纪和问责三项职责,法律规定国家监察机关履行监督、调查和处置三项职责,这就决定了“监督”是纪检与监察的共同任务,决定了既要加强对党员干部的监督又要加强对非党干部的监督,才能实现监督全覆盖,增强监督的严肃性实效性。实践证明,党内监督和国家监察都是中国特色治理体系的重要组成部分,一体两面,具有高度内在一致性。只有强化纪检监督和监察监督结合起来,把公权力关进制度笼子。党内监督要求把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。应当明确的是,党内监督的内容、方式和要求都适用于国家监察的监督。严格监督本身就是反腐败高压态势的组成部分,监察机关履行监督职责的方式包括教育和检查。廉政教育是防止公职人员发生腐败的基础性工作。

 

“各项规则要跟上”之运行考量

“各项规则要跟上”是《监察法》运行的必然要求,旨在立足有效监督制约,在健全监察机关内控机制、优化工作流程上着力[7]。也就是说,要针对实践中反映的问题和权力运行中的风险点作出严格规范,在各个环节规定具体审批事项,体现全程管控、从严把关,健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制,把监察权关进制度笼子。从《监察法》实施的大量情况得知,随着监察体制改革的深入推进,各级监察机关内控机制和工作流程已经建立起来。据笔者对北京、山西、湖南和江西等省的几个地级市的抽样调查,无论在线索处置环节、谈话函询环节、初步核实环节,还是在审查调查环节、案件审理环节,泄露机密或监察权滥用等违规违法行为的发生率均为零。

探究发现,这些地区在监察线索处置中,不仅明确了信访举报部门归口受理信访举报,而且强调案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新和定期汇总核对,确保对问题线索处置全程可控。在审查调查环节,突出了党委对审查调查处置工作的领导,严格报批程序,明确审批权限,严格管控措施使用,强调重要取证工作必须全程录音录像,纪检监察机关相关负责人通过调取录音录像等方式,加强对审查调查全过程的监督。在案件审理环节,凡纪律处理或处分必须坚持民主集中制原则,集体讨论决定,坚持审查调查与审理相分离、审查审理和复议复查相分离,力求事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备和程序合规,严格依规依纪依法审核把关。

实践表明,人们担心的纪检监察权滥用的风险并未发生,恰恰相反,由于相关规则过于慎用严控,影响了制度效能的发挥。留置程序的制度设计对于办理职务违法犯罪和职务犯罪案件具有相当重要的意义,对此,《监察法》作出了比刑事诉讼法规定的逮捕条件和程序更严格的规定,在实际运用中,笔者发现办理厅级以上犯罪案件的掌控总体适宜,但基层办理的处级以下特别是群众身边的腐败犯罪案件掌控过严,有的地方规定县区纪检监察机关采取留置措施的,不仅要报上一级纪检监察机关审查,还需报省级监察机关主要领导签批。不少区县碍于留置措施的批准程序过严而放弃使用,一些应当查证的案件被迫终止或做降格处理,因此,健全完善各项规则,既防止乱作为,又防止难作为甚至不作为,把程序制约与流程贯通有机结合起来。如针对实践中留置措施控制“过度”、程序“过严”,导致实践中该适用留置的难适用等问题,以《监察法》第43条为依据,创设基层县区留置适用程序,细化留置程序规范,正确执行“设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级监察机关批准”的规定,在严格慎重适用的基础上,充分发挥留置这一法定措施的制度效能。

各项规则要跟上,必须从严谨明晰、环环相扣的要求出发,构建证据收集、认定规则。反腐败实践证明,法治反腐必须靠严格的程序正义来实现[8],因此,履行监察监督调查处置职能,要建立一系列调查取证的基本规则。笔者以为,当下要健全完善的规则主要有:①物证书证收集规则。在证据调取方式、证据辨认鉴定、影像证据要求和书证复制要求等方面做出明确规定。②证人证言的收集规则,对询问证人应当个别进行,询问证人至少为二名以上的办案人员,首次询问时应当告知证人有关作证的权利义务和法律责任,不得以暴力、威胁以及非法限制人身自由等非法方法询问证人证言等做出明确规定。③被调查人陈述和辩解证据规则,包括对收集被调查人陈述和辩解,调查的时间、调查人的身份等应当符合法律及有关规定,询问证人、讯问被调查人场所的规定,询问、讯问被调査人过程录音录像的规定等。④鉴定意见证据规则。包括指派、聘请有专门知识的机构和人员进行鉴定的规定,鉴定机构和鉴定人应当具有合法的资质、范围和能力的规定,鉴定人不得存在应当回避而未回避的情形,检材的来源、取得、保管和送检应当符合法律、充足可靠的规定等。⑤建立勘验检查、辨认等笔录证据规则。包括办案人员或具有专门知识的人员进行勘验、检查的身份要求,勘查现场拍摄照片,书写笔录、制作现场图的规范要求等规定。⑥视听资料、电子数据收集规则。包括对视听资料和电子信息数据提取原件或者原始存储介质、复制的规定,勘验、检查和搜查等调查活动收集的视听资料、电子数据和远程调取的规定,对有疑问的视听资料、电子数据进行鉴定或者检验的规定等。⑦建立技术调查证据收集规则,包括采取技术调查措施的案件的情形及批准、执行的规定,采取技术调查措施程序规范及期限的具体要求等规定。通过规则要跟上,充分体现监察执法的程序正义和实体公正。

 

“配套法规要跟上”之立法检视

习近平指出,要制定同监察法配套的法律法规,将监察法中原则性、概括性的规定具体化,形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系[1]。这就要求我们,坚持以《监察法》为引领和基础,大力加强反腐败法律法规体系建设,以良法保障善治,不断提高立法立规的针对性、及时性、系统性和可操作性,发挥立法的引领和推动作用,形成完备的反腐败法律规范体系和党内法规体系、高效的法治反腐实施体系、严密的法治反腐监督体系以及有力的法治反腐保障体系。

从《监察法》实施的层面看,完善配套法规的一个突出问题就是实现《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)与《监察法》的法法衔接。《监察法》规定的监察对象是公职人员,即行使公权力的自然人,并未涉及法人单位。而《刑法》规定了单位受贿罪、对单位行贿罪、单位行贿罪、私分国有资产罪和私分罚没财物罪等,从而与《监察法》在职务犯罪的对接上出现明显主体差异。有学者认为如果监察对象只限于职务违法与职务犯罪的公职人员,则在适用《监察法》时就不能对相关单位进行立案与调查,这与颁布《监察法》及设立监察委员会的初衷难以完全协调一致,即并没有把所有的职务犯罪主体都囊括进监察机关的监察之中,这是“集中高效反腐”之下存在明显的缺漏[9]

笔者以为,《监察法》制定后,《刑法》尚未修订而导致的立法间隙,也是导致职务犯罪立案数量下降的因素之一,但是应当明确的是,《监察法》将监察对象限定为行使公权力的公职人员,是以人为本、防止公共权力腐败的必然选择,这是因为,《刑法》规定的单位受贿罪、对单位行贿罪和单位行贿罪等罪名,是在刑事法治作为反腐败主要手段和方式的背景下确立的。监察体制改革前,检察机关是反腐败斗争的执法主体,其单一的刑事手段决定了其职能管辖必须以构成犯罪为前提,因此,扩大其入罪范围成为充分发挥刑法治理功能的必然要求,对“涉腐”单位的刑法规制就是在这种背景下实现的。随着国家监察体制改革的深入推进,刑事法治的反腐模式已经被惩治与预防融为一体的“四种形态”所代替。批评教育、组织调整、纪律处分和立案审查多策并举,改变了既往刑事手段惩治腐败的单一性状况,适应了反腐败斗争标本兼治的客观规律。在纪律挺在前面、刑事法律作为最后一道防线的背景下,《刑法》规定的法人单位行贿受贿等罪名已经失去存在的意义,因此,修改《刑法》中的相关规定势在必行。

配套法规要跟上,意味着其他法律法规的制定或修订要向《监察法》靠拢和对接,而不是《监察法》向其他法律法规靠拢和对接,因此,必须认清《监察法》在反腐败法律体系中的引领性、源头性地位[8],这是因为,依法治国必须首先依法治权,依法治权必须依法治吏[10]。腐败行为是公共管理活动中的权力滥用,是国家治理中的一种病变,如果不能防止公共权力滥用,遏制国家治理中的病变,就谈不上国家治理体系和治理能力的现代化,全面依法治国的目标也不可能实现。《监察法》作为党和国家自我监督、自我革命的法律规范,承载着维护公共权力廉洁高效运转、维护人民当家做主、实现“三清”,建设廉洁政治的重要使命。它的规制对象是所有行使公共权力的公职人员,其规制范围涉及党和国家机关、国有企事业单位、农村乡村,包含了政治、经济和社会的各个领域、各个方面。可谓“党政军民学,东西南北中”哪里有公共权力,哪里就在《监察法》的规制之列[11]。《监察法》与党内法规相辅相成,共同发力,巩固党的执政地位,厚植党的执政基础;《监察法》与人大、司法、审计等方面的法规相衔接,保证国家机器依法履职、秉公用权;《监察法》与民主监督、社会监督方面的法规相衔接,保证权力来自人民、服务人民,确保人民赋予的权力为人民谋利益[12]

配套法规要跟上,就应在反腐败法规建设中突出重点、稳步推进。2018年,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》(以下简称新《刑事诉讼法》)以及《中华人民共和国国际刑事司法协助法》,完善了刑事诉讼与监察的衔接机制,为深化国家监察体制改革顺利进行提供保障;建立刑事缺席审判制度,为加强境外追逃工作提供有力手段。在此基础上,还应制定一系列相关法律法规,如制订《公务人员财产申报法》,保证财产申报制度的实施;制订《公民举报保护法》,对公民行使举报权利的范围、方式、程序等做出明确规定等。还应将近几年党内行之有效的廉政法规上升为廉政立法,完善公职人员勤政、廉政的法律规范。通过立、改、废,形成科学有效、健全完备的反腐败法律法规体系和实施体系,为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力法治保证。

 

协调机制要跟上的实践观照

“协调机制要跟上”是实施《监察法》、深化国家监察体制改革的重要保障。协调机制的健全和完善包括:优化和完善双重领导体制,强化上级纪委对下级纪委的领导;优化和完善派驻机构统一管理,化解监督真空与监督距离的困境;合理界定纪检体制的职能边界;构建纪检体制与其他权力监督机制的衔接平台,各司其职、协调配合、形成合力;准确界定纪检体制的功能方位,厘清与其他监督机制间的关系;明确各级纪委的职能定位,突出主业主责。坚持党对纪检监察体制改革的领导,对内加强跨部门跨地区统筹协调,对外加强反腐败国际追逃追赃工作。观照当下实施《监察法》中的协调机制建设,无论在监察调查的管辖立案,还是监察案件移送等环节,都还存在亟待解决的问题和空间。

一是监察案件管辖环节,存在部门管辖与地域管辖的困惑。《监察法》确立的监察案件管辖规则是以干部管理权限为管辖依据,这种模式体现了党管干部原则的精神,对于干部组织管理监督具有较大作用,但是,在实践中出现了基层“办案难”困境。根据干部管理权限,地方一些领导干部,特别是央企、高校等企业事业单位,干部任用权在中央,那么对这些对象的办理就需要由具有任命权的党组织层级的监察机关进行办理。在实践中,“下级”监委没有权限,而“上级”监委往往在启动调查上不及时主动或缺乏人手,另外,由于涉及中央与地方关系,在案件办理中还涉及相关部门或被调查对象所在单位“配合”的难题,这不仅在客观上造成了基层可办案件数量少,也导致对相关对象的监管容易产生“盲区”。比如,设置在各地的监狱,由原来归地方管辖改为归口上级司法行政管辖,现实中对其办案就需要省级以上监察委员会支持,对央企、教育部直属高校等单位的监管也存在类似问题。这就需要针对《监察法》案件管辖规则和党管干部原则在实践中与基层查办职务犯罪工作存在的“办案难”、属地管辖与级别管辖导致的“办案空挡”等问题,探索提出解决这些问题的协调机制,并从法理上论证协调机制的合理性、正当性和可行性。

二是监察调查的立案环节存在对非监察对象行贿违法犯罪是否立案的问题。根据对一些地区实施《监察法》的情况调查,实践中,对非公职人员的行贿是否立案事关监察调查的正当性,如果立案,《监察法》没有明确规定;如果不立案,对构成犯罪的行贿人只能与相对应的受贿案一并移送检察机关,这在法理上将导致行贿人未经立案程序而进入刑事诉讼。如何做到既符合法律规则又符合对贿赂案件的查处规律,应当是协调机制要跟上的题中之义。笔者以为,可考虑建立监察与公安对贿赂案件的立案查处机制,即受贿公职人员由监察机关立案调查的同时,其相对应的非公职人员行贿人由公安机关立案,以监察机关并案调查的方式开展查证工作,对构成行贿罪的非公职人员统一由监察机关移送起诉,这一机制属于监察机关与公安机关在环节的配合,符合《监察法》规定的多项监察调查措施由公安机关配合的制度设计的内在逻辑,同时,也解决了学界和社会上认为监察机关对非公职人员行贿的调查是将“非公职人员也被纳入监察对象”[3]的忧虑。

三是在监察案件移送环节存在退回补充调查不规范问题。退回补充调查规则本身的设立对于提高监察办案质量,加强检察机关审查职能以及强化检察机关与监察机关的相互配合,具有重要意义,但是,实践中存在退补程序规范化不足和退补定性不明等问题。对于省级监察委员会移送的案件,同级移送至省检察院,但是省检察院根据案件性质会将案件交办至下级检察院办理。在下级检察院审查案件中,发现需要补充调查的,该如何退回补充调查?是同级退补,还是报上级后再退补?至今没有明确制度性规范,同时,对于退回补充调查的案件,是程序倒流至监察调查环节还是停留在刑事诉讼环节,法律没有明确规定。由此带来的问题是:强制措施是否需要改变,已经逮捕的是转回留置还是继续逮捕,适用《监察法》调查规则还是刑事诉讼法侦查规则,是否准许律师会见等,这些问题也是亟需通过建立退回补充调查协调机制予以明确。

协调机制要跟上,意味着纪检监察机关应担当起反腐败协调职责。一要在落实党中央决策和同级党委工作部署中加强协调。通过制定具体措施,抓好措施落实,依靠各级党委和政府,紧紧依靠群众的参与和支持,充分发挥各职能部门的作用,真正形成齐抓共管的局面。二要在通过建章立制加强协调。纪检监察机关要在党委和行政的领导下,组织制定、实施有关党风廉政建设和反腐败工作的计划、措施、制度和规定等,并进行督促检查,保证计划和措施的顺利实施,保证制度和规定的贯彻落实。三要在通过细化分解任务加强协调。按照业务分工,将反腐倡廉的相关工作交由有关职能部门落实,实行工作责任制,使有关部门互相配合、协同动作,形成反腐败的整体合力。四要在通过督促检查指导加强协调。配合有关部门搞好纠正行业不正之风和下属单位领导班子建设和考核工作。通过深入调查研究和加强信息交流提出切合实际的措施和办法;督促各个部门落实党风廉政建设责任制,结合业务工作抓好党风廉政建设和反腐败工作;调查研究相关单位党风廉政建设情况,总结和推广经验,树立和表彰先进,用典型推动党风廉政建设。

协调机制要跟上,就应及时研究解决纪检监察体制改革中遇到的问题,使反腐败工作在决策部署指挥、资源力量整合和措施手段运用上更加协同高效。纪检监察机构要发挥合署办公优势,推进纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视监督协调衔接,推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督和舆论监督有效贯通,把权力置于严密监督之下。特别是在查办职务犯罪的问题上,实现监察与司法的有效衔接。在执法与司法实践中树立反腐败一体的统筹理念,即在惩治腐败犯罪的问题上,既要有“监察”的思维,又要有“刑事诉讼”思维。一方面,监察机关应把贯彻实施《监察法》与新《刑事诉讼法》结合起来。在职务犯罪案件的调查处置中,运用法治思维和法治方式惩治腐败。从移送机制、程序对接、个案沟通、日常沟通和组织机制等方面与司法机关建立法法衔接机制。调查中如果采取边控、特定线索的调查核实等举措,需要纪检监察执法与行政执法建立相应的衔接机制,以保证各办案环节的顺利高效,形成反腐败工作的强大合力。另一方面,司法机关应认识到,随着《监察法》和新《刑事诉讼法》的实施,我国反腐败职权活动呈现以党纪反腐为先导、监察反腐为主责和司法反腐为保障的鲜明特征,司法反腐的基本功能就是通过对职务犯罪案件提起公诉和公开审判,实现罪刑法定、罪刑相适应,发挥刑事法律对职务犯罪的震慑作用和预防教化功能,彰显社会主义法治权威。

 

结语

新起点上深化国家监察体制改革,从根本上说,应该秉持“不忘初心,牢记使命”的要求,加強习近平新时代中国特色社会主义思想的理论武装。无论是“改革目标不能偏”的问题之思,“工作职能要跟上”的内涵之辨;还是“各项规则要跟上”的运行考量、“配套法规要跟上”之立法检视和“协调机制要跟上”之实践观照,都离不开科学的认识论和方法论。笔者认为,监察体制改革的基础理论主要包括:一是从严治党的基本理论。在我国宪法之下的基本法中,监察法是唯一将党的领导和党的指导思想写进规范的法律。这是监察法作为我国第一部反腐败国家立法的政治性特质决定的。反腐败是从严治党的基本任务,从严治党的基本理论是是中国共产党领导中国革命和建设基本经验的科学总结,是与马克思主义党的建设理论既一脉相承又与时俱进的科学体系,是贯穿于国家监察体制改革和反腐败斗争的鲜明主题。二是依法治国的基本理论。监察法是我国宪法之下的基本法,是反腐败斗争法治化的基本依据。中国特色社会主义法治,是以民主为前提,是以权力的制约和权利的保障为核心,国家的社会行为和活动状态是依法办事。深化国家监察体制改革,是以法治精神限制权力恣意的体现,通过对国家机器和公务人员监督的全覆盖,实现把权力关进制度的笼子里。三是以人民为中心的基本理论。监察法从根本上说是监督权力、保障权利的基本规范。通过对执掌公权力公职人员的严格约束,以至让渡部分应该享有的公民权利,“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。公职人员因行使国家权力而成为“特别义务人”,既要接受相对一般公民更高更严的监督与尽职要求,履行接受监察、配合调查的法定(特定)义务。国家监察体制改革的价值追求,就是确保人民赋予的公共权力永远为人民谋利益。四是深化改革的基本理论。监察法既是国家监察体制改革的法治成果,又是新起点上深化这一改革的基本依据。深化改革的基本理论是建立在马克思主义辩证唯物论哲学基础上的、与中国实际紧密结合的思想方法和工作方法。深化改革论源于新的时代条件下中国共产党的哲学自觉。解放思想,实事求是,将更加坚定人们中国特色监督体系的“四个自信”,坚持以法治思维和法治方式反腐败,推动国家监察体制改革在基层落地生根。只有理论上的清醒,才会有行动上的自觉。只有将只有改革牢牢扎根在马克思主义中国化理论基础之之中,新起点上的国家监察体制改革才能做到行稳致远。

 

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