（本文原载于《统一战线学研究》2018年第1期，《人大复印资料（中国政治）》 2018年第5期全文转载）
作者：吴建雄
习近平总书记在党的十九大报告中指出:“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系, 把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来, 增强监督合力。”这一论述深刻阐明了加强中国特色社会主义监督体系建设, 构建上下一体、左右联动的全方位腐败治理体制机制的基本思路。笔者认为, 贯彻这一重要论述, 要把深化国家监察体制改革与中国特色社会主义监督体系构建结合起来, 对党的十五大确定的“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、人民群众广泛参与”的反腐败体制机制进行改革和完善, 构建“党委统一领导、纪委组织协调、机关监督全面、民主监督完善、司法监督强化、群众舆论监督有序”的反腐败监督体系, 为夺取反腐败压倒性胜利, 换来“海晏河清、朗朗乾坤”提供体制机制保障。
一、国家监察体制改革促进中国特色社会主义监督体系优化
根据中共中央办公厅印发的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》, 深化国家监察体制改革的要义是强化党对反腐败斗争的领导, 通过整合检察、侦查、预防腐败和行政监察力量, 组建集中统一、权威高效的反腐败国家机关——监察委员会, 与党的纪律检查机关合署办公, 实现对党员干部和公务人员监督、监察的全覆盖。这一重大政治改革标志着党和国家反腐败专门机构在政权结构中正式建立, 对健全完善中国特色社会主义监督体系必将产生重大影响。对此, 我们可以从国家监察体制改革对中国特色社会主义监督体系构成要素所产生的影响进行分析。
(一) 国家监察体制改革与国家机关监督
党的十九大报告用“国家机关监督”替代了以往的“法律监督”概念, 既突出了人大作为最高权力机关对其所产生的国家机关的监督, 又避免了与检察机关“法律监督”的混用。从更深层次的意义上讲, “国家机关监督”除人大监督外, 还应包括行政机关、监察机关、司法机关等国家机关的监督。
从国家监察体制改革与人大监督的关系来看, 国家监察委员会的组建, 形成了人民代表大会制度下与行政权、审判权、检察权并行的监察权。在人民代表大会制度中, 行政机关、审判机关和检察机关都由人民代表大会产生, 并对它负责, 受它监督。深化国家监察体制改革所形成的监察机关也同行政机关、审判机关和检察机关一样, 由人民代表大会产生, 并对它负责, 受它监督。人民代表大会及其常务委员会在具有立法职能的同时, 必须对它所产生的国家机关进行监督。这种监督主要通过人事任免、听取和审议工作报告、就重大事项作出决定等方式进行, 是一种宏观性的工作监督。其对行政权、司法权等公共权力的监督主要通过监察机关、检察机关来实施。监察机关监督公共权力运行的着力点是人, 即对公务人员是否勤政廉政实行监察全覆盖;检察机关监督公共权力的着力点是“事”, 即对公共权力的运行是否符合法律规定进行监督, 这种监督一般发生在诉讼领域, 是社会公平正义的最后一道防线, 属于司法监督。
国家监察体制改革使国家监察权直接处于人民代表大会及其常委会之下, 改变了监察权隶属检察权、行政权, 人大及其常委会只能对其进行间接监督的格局。监察体制改革试点地区的监察委员会组建起来以后, 反腐败监察工作直接受人大及其常委会的监督。监察委员会由本级人大产生, 监察委主任由本级人大选举产生;监察委员会副主任、委员由监察委主任提请本级人大常委会任免。监察委员会对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责, 并接受监督。监察委员会要主动及时地将全年监察工作中的重大问题和履行监督、调查、处置职责的情况向人大常委会报告, 把监察工作自觉置于人大的监督之下。对于人大及其常委会所提出的合理建议, 监察委员会必须认真听取并及时采取改进措施。
(二) 国家监察体制改革与民主监督
党的十九大报告指出:“保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”[3]民主监督源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践, 是我国社会主义民主政治的独特创造和重要制度安排。作为政治监督的人民政协和民主党派民主监督, 其主要目的是帮助执政党和政府改进工作。这与国家监察体制改革的要义——强化党和国家的自我监督殊途同归。《中国人民政治协商会议章程》规定:“民主监督是对国家宪法、法律、法规的实施, 重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作, 通过建议和批评进行监督。”这就说明, 人民政协的民主监督涵盖了对权力机关的政治监督, 涉及对决策过程、执行过程和反馈过程的监督三个方面。这使广大党员干部和公职人员始终处于多层次、多角度、网络型的监督之中, 形成立体化监督的态势, 这种政治监督同样具有全覆盖的性质。
国家监察体制改革的目的是厚植党的执政基础, 维护人民主权的根本性质。民主监督既是一种党外监督, 又是一种人民监督。民主监督是中国共产党领导的人民民主监督, 是体现所联系群众意志和愿望的政治监督。民主监督有利于完善和巩固中国共产党的领导, 有利于巩固和发展最广泛的爱国统一战线, 激发各民主党派、无党派人士的参政议政热情。加强民主监督, 对推进社会主义民主政治建设, 提高中国共产党的执政能力和领导水平, 改进党委和政府工作, 都具有重要意义。《中国共产党党内监督条例》也强调:“党内监督要与党外监督相结合。党的各级领导干部, 应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督。”这表明, 党内监督是同党外监督密切联系的。《中国共产党廉洁自律准则》规定:“贯彻实施本准则, 要坚持党内监督与党外监督相结合, 发挥民主党派、人民团体、人民群众和新闻舆论的监督作用。”因此, 党内监督与党外监督紧密结合、相互促进、相互强化, 有利于促进全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争的深入开展。
(三) 国家监察体制改革与司法监督
深化国家监察体制改革使检察机关职能结构和权力配置发生重大变化。检察机关反腐败侦查预防力量成建制转隶到监察委员会, 原由法律监督派生的职务犯罪侦查权将被剥离。在这种情况下, 有的人对检察机关法律监督的性质定位产生了疑虑, 有的人认为没有侦查权的法律监督必然软弱无力, 有的人认为侦防力量转隶将动摇检察机关的法律监督地位等。对此, 应从党和国家民主法治建设的全局和法律监督的基本属性、基本功能来统一认识。检察机关职务犯罪侦查预防工作是适应党和国家反腐败斗争需要而壮大和发展的。作为检察机关法律监督职能所派生的职权, 反贪侦查不仅是检察机关各项法律监督的有力支撑, 而且是党和国家反腐败格局中重要的执法力量。党的十八大以来, 各级反贪反渎和预防部门忠诚履职, 在形成反腐败压倒性态势的斗争中发挥了重要作用。反贪反渎和预防部门转隶监察委员会, 为惩治和预防职务犯罪创造了更广阔的发展空间。从表面上看, 职务犯罪侦查权的剥离使法律监督的威慑力降低;但从实质上看, 职务犯罪侦查权的剥离, 更加突出了法律监督维护法治统一实施的本质特征, 祛除了“既当运动员又当裁判员”的诟病, 更好地贯彻了侦、诉、审分工负责和相互配合、相互制约的法治原则。这将极大地提升检察机关法律监督的公信力, 同时要求检察、审判机关系统研究监察体制改革背景下建立与监察委员会有机衔接、相互制衡的反腐败工作机制。
(四) 国家监察体制改革与群众舆论监督
深化国家监察体制改革的一个重要方面, 就是拓宽人民群众的监督渠道, 增强舆论监督的反腐败效能。这要求实现国家机关监督和人民群众监督相结合, 与舆论监督相衔接, 增强群众舆论监督的系统性、整体性和协同性。国家监察机关的职责是监督、调查、处置, 监察方式主要是“批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查”四种形态, 监察工作很大程度上体现在抓早抓小、防微杜渐上。这就要求坚持实行各种形式的政务公开, 与保障群众知情权、参与权、表达权、监督权相同步。实践表明, 监督对象信息公开透明, 是人民群众进行有效监督的前提条件。要进一步明确党务公开的内容、程序和方式, 提高党组织重大决策、领导班子建设、干部选拔任用、干部廉洁自律等事项的公开性和透明度, 真正把公权力的活动置于群众舆论监督之下。
监察委员会作为反腐败机关, 其发现、揭露和证实腐败问题离不开群众和媒体的参与和支持。要完善群众、媒体举报线索和监督意见的受理、核查、反馈、落实制度, 让人民群众感受到处置过程的及时性、公正性, 确保群众舆论批评监督事事有回应、件件有着落。应坚持保障群众、媒体监督权利与保障监督对象相关权利相结合。一方面, 要始终把保护群众舆论监督权利放在重要位置, 对来自群众舆论的批评、建议、检举、申诉、控告及时处理和回应;要对检举人和检举信息保密, 积极预防、严肃处理对检举人的打击报复行为;检举人及其近亲属人身、财产安全受到威胁时, 有关部门要及时采取保护措施。另一方面, 要保障监督对象的申辩权、申诉权等相关权利。经调查, 监督对象没有不当行为的, 应当予以澄清和正名;对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的, 应依法依纪严肃处理;监督对象对处理决定不服的, 可依监察法规提出申诉, 有关监察机关应当认真复议复查, 并作出结论。
二、国家监察体系构建的法理基础
构建“党委统一领导、纪委组织协调、机关监督全面、民主监督完善、司法监督强化、群众舆论监督有序”的反腐败监督体系, 是党中央统一指挥的中国特色社会主义监察体系的题中应有之义, 是新时代专门工作与群众路线相结合的重大创制, 蕴含着习近平新时代中国特色社会主义思想, 特别是习近平总书记反腐败思想的价值底色, 有着深厚的法理基础。
(一) 厚植党的执政基础的必然要求
坚持党的领导是我国宪法的基本原则。我国宪法序言反映了我们党带领人民进行革命、建设、改革所取得的伟大成就, 确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。在中国特色社会主义伟大事业中, 中国共产党既是领导者又是执政者, 如何体现领导者和执政者的准确定位, 关系到政治体制和政权运行的有序开展, 关系到国家治理体系和治理能力现代化的有序推进。党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众舆论监督一体贯穿的中国特色社会主义监督体系, 既突出了中国共产党在反腐败斗争中的核心领导地位, 又强调了纪检监察的监督主责和司法机关衔接配合职责, 充分发挥了权力机关、人民政协、民主党派、社会舆论的作用, 为巩固党在中国特色社会主义事业中的核心领导地位提供了有力的民主与法治保障。
反腐败关系民心、党心, 是全党的大事, 必须全党齐抓。长期以来, 我国具有反腐败功能的部门和组织分别属于不同的系统和场域, 纪律检查属于党的纪委部门, 行政监察属于行政机关, 机关监督属于人大, 民主监督属于人民政协和民主党派, 司法监督属于法院、检察院, 群众监督属于社会场域, 舆论监督属于新闻媒体, 各负有监督职责的部门基本自成体系。在国家监察体制改革试点之前, 除纪检、监察合署办公外, 体制上缺乏有效的纽带和分工协调机制, 容易造成相关职能部门各自为政, 主要对系统的上级机构负责, 而对充分发挥反腐败监督体系的整体功能重视不够。在党委统一领导下, 国家监察体制改革与中国特色社会主义监督体系的构建, 能够逾越不同系统场域的壁垒, 实现反腐败监督体系的整合优化, 形成监督合力, 使具有互补功能的监督手段和监督资源得到有效利用, 使反腐败监督体系的整体功能得到充分发挥。
(二) 体现权力属于人民的本质特征
党的十九大报告要求, 健全人民当家作主制度体系, 发展社会主义民主政治。中国特色社会主义监督体系是人民当家作主制度体系的重要组成部分, 是发展社会主义民主政治的制度保障。习近平总书记指出:“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力, 用制度体系保证人民当家作主。”中国特色社会主义监督体系的构建, 是中国共产党探索符合国情的社会主义民主政治的重大创举。它通过最大限度地整合监督资源, 充分实现权力属于人民、人民监督权力的宪法原则, 体现人民的意志;通过最大限度地防止权力寻租、权力滥用、非法利益输送和利益集团等腐败行为, 保障人民权益;通过维护和促进公共权力机关依法规范行使权力, 实现社会公平正义, 激发人民群众的创造活力;通过支持、监督执法、司法机关依法履行职能, 维护宪法和法律统一正确实施, 保障人民当家作主。可以说, 中国特色社会主义监督体系是马克思主义人民主权理论中国化的重要成果和重要运用。
在新的历史起点上坚持和完善中国特色社会主义监督体系, 就要坚定不移坚持中国特色社会主义民主政治发展道路, 毫不动摇坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一;就要牢牢把握权力监督的根本属性, 着力推动中国特色社会主义民主法治体系建设;就要以深化国家监察体制改革为契机, 推进监督体系运行机制的健全完善, 增强中国特色社会主义监督体系的生机活力;就要勇于推进检察理论创新, 坚持和丰富中国特色社会主义检察理论体系;就要从中国实际出发, 不断丰富和发展我国民主法治建设的特色优势, 恪守一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则, 切实坚持并保证人民至上的主体地位。加强监督体系建设, 推进国家政权建设, 有利于形成党内监督与党外监督相结合, 纪检监督与国家监察相结合, 专门监督与群众监督相结合, 党纪监督与法律监督相结合的“四位一体”监督格局, 始终保持公共权力的人民性和廉洁性, 确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。
(三) 把权力关进制度笼子的法治逻辑
习近平总书记在党的十九大报告中进一步重申了把权力关进制度笼子的反腐败法治逻辑。改革开放40年来, 中国的社会经济取得了举世公认的巨大成就, 但公共权力异化所产生的腐败现象大量出现。党的十八大以来, 强力反腐呈现出两个显著特征:一方面, 反腐败的力度、广度和深度空前, 压倒性态势已经形成;另一方面, 反腐败斗争的严峻形势和揭露出来的腐败问题空前。权力异化导致的腐败问题涉及经济、政治、文化以及社会多个领域。凡是有“寻租”空间的领域, 就可能有腐败问题和腐败分子的身影;凡是在“寻租”空间大的领域, 腐败问题和腐败分子的性质就会相对严重。这种现象严重威胁着党的执政基础, 威胁着人民主权的宪法原则, 玷污了公共权力的人民性和廉洁性。而深化国家监察体制改革, 构建中国特色社会主义监督体系, 是有效遏制权力异化和权力寻租等腐败现象的必然选择。它通过“扩大监察范围, 整合监察力量, 健全国家监察组织架构, 形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”, 形成全社会反腐败监督体系, 严明纪律和法律的制度笼子, 强化党纪国法的约束力和执行力, 提高发现和查处权力寻租和权力异化等腐败问题的概率, 堵塞和消除滋生腐败的漏洞、间隙和条件。它能够切实改变国家监察职能失之于散、失之于软的问题, 确保党和国家公共权力的人民性和廉洁性, 使人民至上的主体地位和人民主权的宪制原则始终在依法治国的基本方略和治国理政的大政方针中得到贯彻, 真正把权力关进制度的笼子里。
(四) 国家治理能力现代化的基本途径
国家治理能力现代化离不开腐败治理的民主化和法治化。反腐败既是执政党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的过程, 又是维护公共权力廉洁高效运转的国家治理工程, 还是维护人民当家作主、实现人民监督权力的国家行为。腐败表现为公共管理活动中的权力滥用, 是国家治理中的一种病变, 只有防止公共权力滥用、遏制国家治理中的病变, 才能保障国家治理的有效性。因此, 推进国家治理体系与治理能力现代化, 必须实现反腐败治理体系和治理能力现代化。按照这一逻辑, 中国共产党领导的反腐败治理有两个基本点, 一是党和国家的自我监督, 二是人民群众的民主监督。二者相辅相成、相互保障, 有机结合、共同发力。但是, 由于以往国家监察机构没有理顺, 反腐败监察职能隶属行政和检察机关。这导致监督体系中没有集中统一的国家监察权能, 进而使整个监督体系缺乏应有的合力。腐败分子涉腐犯罪“非一日之寒”, 与长期以来对国家机关和公务人员监察的虚置和缺失有关, 与整个监督体系对公共权力监督的能力不强有关。
实现反腐败治理体系与治理能力现代化, 要求党委在担起反腐败主体责任的同时, 既强化党内监督, 又加强国家监察, 构建中国特色社会主义监督体系。党内监督按照执纪、监督、问责的职权配置要求, 负责党内纪律检查, 围绕全体党员是否遵守党的纪律行为进行监督。国家监察按照执法、监督、问责的职权配置要求, 负责廉政法规监察, 围绕公共权力运行中国家工作人员是否遵守法律法规进行监督, 依法对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚, 对触犯刑法的腐败行为移送司法机关起诉审判。而人大、人民政协和民主党派、群众舆论的监督承担着为纪检监察机关提供信息资源、监督其职能工作的双重职责或义务。中国特色反腐败监察体系的优化, 为反腐败治理体系和治理能力现代化创造了条件, 有利于推进国家反腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化, 形成与社会治理体系相对应的公共权力治理体系;促进国家治理两大体系中各个治理主体彼此之间相互协调、共同发挥作用, 把中国特色社会主义制度体系的整体优势转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的整体效能。
三、中国特色社会主义监督体系的总体结构与机制构建
现行“党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、人民群众广泛参与”的反腐败监督体系, 为反腐败斗争持续深入开展提供了有力的组织保障。随着经济社会的发展, 特别是党的十八大以来“四个全面”战略布局的协调推进, 其体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题凸显出来, 主要表现在:领导职责不明、权力机关缺位、监察职能遮蔽、司法定位不清、监督职责空泛、群众参与欠缺规范等。这亟需在党中央的领导下, 压实党委主体责任, 强化人大监督, 改革国家监察体制, 明确检察审判地位, 加强民主监督, 确保人民群众有序参与反腐败斗争。在全面从严治党和全面依法治国的框架下, 以推进惩治和预防腐败体系法治化为目标, 构建“党委统一领导、纪委组织协调、机关监督全面、民主监督完善、司法监督强化、群众舆论监督有序”的反腐败监督体系, 实现党纪国法的无缝衔接, 党纪反腐与法律反腐的有机结合, 权力反腐与权利反腐的良性互动, 提高党领导下的反腐败体制机制的法治化水平, 促进反腐败领导体制、权力结构和运行机制的科学化。
(一) 党委统一领导
“党委统一领导”的第一要义和基本前提, 是坚持以习近平同志为核心的党中央对反腐败监督体系的统一领导和指挥。自中国共产党成立以来, 党风廉政建设和反腐败斗争都是由党统一领导的, 并根据时代任务赋予新的要求。从历史经验看, 党的执政水平直接决定着监督工作的运行情况, 什么时候党能够统一领导, 什么时候监督工作就能有效运行, 党的统一领导一旦弱化, 整个监督体系就会陷入困境。党的十八大以来, 习近平总书记旗帜鲜明、立场坚定地把维护党中央集中统一领导、贯彻落实党的理论和路线方针政策、确保全党令行禁止等列为党内监督的主要内容, 积极探索党在长期执政条件下自我监督的有效途径, 把党中央统一指挥作为构建中国特色社会主义监督体系的政治保证。坚持党中央的领导和指挥, 就要把牢固树立和自觉践行政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识作为根本政治要求, 坚决维护习近平总书记的核心地位, 着力增强坚决维护党中央权威的思想自觉、政治自觉和行动自觉;就要把习近平新时代中国特色社会主义思想作为加强机关党的建设的根本指导思想和强大理论武器, 切实用以武装头脑、指导实践、推动工作, 着力打牢坚决维护党中央权威的思想理论基础;就要把对党忠诚作为中国特色社会主义监督体系构建的生命线和根本点, 始终忠诚于党、忠诚于党的事业、忠诚于以习近平同志为核心的党中央, 着力锻造坚决维护党中央权威的政治品格;就要把严明党的政治纪律和政治规矩作为必须牢牢把握的重大政治原则, 确保政治信仰不变、政治立场不移、政治方向不偏, 着力为坚决维护党中央权威提供有力保证;就要把确保中央政令畅通作为重大政治责任, 做到党中央提倡的坚决响应、党中央决定的坚决照办、党中央禁止的坚决不做, 着力把维护党中央权威的要求不折不扣落到实处。
“党委统一领导”关键在于解决反腐败斗争中一些地方党委领导不力、职责不明的问题。各级党委对反腐败斗争的领导责任, 既包括在党内监督中负主体责任, 又包括在反腐败监督体系中负核心领导责任。党内监督要解决的主要问题是主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软等, 如监督下级怕丢“选票”, 监督同级怕伤“和气”, 监督上级怕穿“小鞋”等。反腐败监督体系要解决的主要问题是党委领导作用发挥不够充分。个别地方的党委与纪委责任不明, 认为反腐是纪委一家的事。个别党委负责人甚至从地方保护主义、个人好恶等出发, 对纪委和司法机关汇报的腐败案件线索压案不查等。
压紧压实党委领导责任, 必须在强化党内监督和反腐败监督体系中落实党委主体责任和纪委监督责任, 使党内监督、国家监察和党外监督的制度优势充分释放出来。同时以党内监督带动其他监督、完善监督体系, 不断增强反腐败领导体制和工作机制的整体合力。要认真制定反腐败规划和实施方案, 并纳入本地经济社会发展全局加强领导;制定支持人大监督、民主监督、审检司法监督、群众舆论监督的机制和工作规范;支持反腐败执纪执法工作, 营造良好执法环境;依照干部管理权限, 对本级党委管理的领导干部涉嫌违纪违法案件作出决定;加强本地反腐败协调领导小组建设, 充分发挥党委领导下协调小组的基本作用。
(二) 纪委组织协调
“纪委组织协调”的内涵和要求主要有四个方面:一是通过落实党委部署发挥组织协调作用。纪检监察机关要认真贯彻落实同级党委和上级纪检监察机关关于加强党风廉政建设的部署和要求, 制定具体措施, 抓好落实。要善于依靠各级党委和政府, 紧紧依靠群众的参与和支持, 充分发挥各职能部门的作用, 真正形成齐抓共管的局面。二是通过制定制度规定发挥组织协调作用。纪检监察机关要在党委和行政的领导下, 组织制定、实施有关党风廉政建设和反腐败工作的计划、措施、制度、规定等, 并进行督促检查, 保证计划和措施的顺利实施, 保证制度和规定的贯彻落实。三是通过细化分解任务发挥组织协调作用。反腐倡廉工作是一项全局性工作, 是一个“系统工程”, 涉及方方面面, 纪检监察机关不能包揽, 也无法包揽。纪检监察机关要把党风廉政建设和反腐败各项任务分解、细化, 按照业务分工, 交由有关职能部门落实。要搞好组织协调, 落实工作责任制, 使有关部门互相配合、协同动作, 形成反腐败的整体合力。四是通过督促检查指导发挥组织协调作用。纪检监察机关负责组织和指导本单位、本系统领导干部廉洁自律、违纪案件查处、党风廉政宣传教育、执法监察等各项工作, 配合有关部门搞好纠正行业不正之风和下属单位领导班子建设和考核工作。要通过深入调查研究和加强信息交流提出切合实际的措施和办法。要加强监督检查, 督促各个部门落实党风廉政建设责任制, 结合业务工作抓好党风廉政建设和反腐败工作。要调查研究下属单位党风廉政建设情况, 总结和推广经验, 树立和表彰先进, 用典型推动党风廉政建设。
充分发挥“纪委组织协调”功能, 必须改革完善党的纪检体制和国家监察体制。一方面, 优化和完善双重领导体制, 强化上级纪委对下级纪委的领导;优化和完善派驻机构统一管理, 化解监督真空与监督距离的困境;合理界定纪检体制的职能边界;构建纪检体制与其他权力监督机制的衔接平台, 各司其职、协调配合、形成合力;准确界定纪检体制的功能方位, 厘清与其他监督机制间的关系;明确各级纪委的职能定位, 突出主业主责。另一方面, “深化国家监察体制改革, 将试点工作在全国推开, 组建国、省、市、县监察委员会, 同党的纪律监察机关合署办公, 实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”。党的纪检机关与国家监察机关合署办公, 就是要坚持纪在法前, 充分运用批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查“四种形态”, 既抓早抓小、防微杜渐, 又坚决处理“少数”和“极少数”, 切实肩负起“党纪严于国法”职能责任。监察机关应依法检查国家机关和公务人员在遵守和执行法律、法规中的问题;依法受理对涉腐违纪违法行为的控告、检举和调查处理, 实现对国家机关及公权力部门工作人员是否勤政廉政监督的全覆盖。依法受理涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的案件线索, 通过调查侦查等法定手段揭露和证实其违法犯罪事实。结合查办案件, 帮助发案单位堵塞漏洞、建章立制, 发挥“亡羊补牢”的执法预防功能。
(三) 机关监督全面
“机关监督全面”首先是监察机关的全面监督。监察机关的监督是反腐败专责机关的专门监督。监督权既包括对国家工作人员的批评教育和组织处理, 也包括根据监督、调查、处分的情况及发现的问题, 采取发送监察建议、宣传、教育等多种手段, 预防违法问题发生的职能。预防可以是针对个案的, 也可以是针对类案的;可以是发案后的事后预防, 也可以是主动介入的事前预防。预防的手段应当是多元化的, 包括:对发现的问题发送监察建议, 完善制度或加强管理, 强化他律;对公职人员加强教育, 强化自律;对整个社会公众加强宣传, 争取公众对监察委员会工作的支持和配合。监察监督在实施中需要同党内监督结合起来。监察机关应依法检查国家机关和公务人员在遵守和执行法律、法规中的问题;依法受理和查处涉腐违纪违法行为的控告、举报信息;依法受理查办涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的案件, 通过监督、执法、问责实现对国家机关及公务人员是否勤政廉政监督的全覆盖。
“机关监督全面”必须突出人大监督。人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。人大监督的实质就是以权力制约权力, 从制度上确保宪法和法律得到正确实施, 确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大监督与检察机关的法律监督的最大区别是, 前者主要是对行政机关、监察机关、检察机关和审判机关是否依法履行职能实施的监督, 后者主要是对诉讼领域的执法活动是否公正合法实施的监督。人大及其常委会行使监督权的实质就是按照宪法和法律所赋予的职权, 对国家行政、审判、检察机关的权力进行有效的制约, 以防止其权力的滥用, 保证国家机器按照人民的意志依法运行, 这是国家机关反腐防腐的重要保证。
人大监督的主要途径如下:一是健全法律体系。针对那些最容易产生腐败问题的部位和环节, 建立和完善适用新形势新任务的法律法规和各种廉政制度。二是加强对法律实施的检查, 建立健全司法机关监督机制。对已经制定的法律法规, 要监督其严格执行情况。特别是要围绕人民群众反映强烈的消极腐败方面的问题, 听取和审议司法机关执法情况的报告。对一些有重大影响的典型案件, 人大常委会可以采取询问、质询、组织特定问题调查等监督手段, 有的可以通过新闻媒体予以曝光。三是建立健全人民意志监督机制。民意监督是人大及其常委会的威力之源, 也是反腐防腐的有效途径。早在新中国诞生前夕, 毛泽东就指出:“只有让人民来监督政府, 政府才不敢松懈。只有人人起来负责, 才不会人亡政息。”民意监督对政权兴亡极为重要。对一些群众反映问题较多的单位和部门, 人大常委会可以组织代表对其工作进行视察、检查和调查。对了解到的突出问题, 要督促有关单位或其上级主管部门认真加以解决。认真处理人大代表和人民群众的来信来访, 对来信来访中反映的问题, 应高度重视, 认真对待, 并督促司法机关或有关行政部门严格依照法律程序认真处理, 力求抓出实效, 以取信于民。四是建立健全人事选任监督机制。对需经人大及其常委会选举和任命的干部, 在选举和任命前应对其德、能、勤、绩等情况进行详尽的了解, 在此基础上选举和任命廉洁、称职的干部, 保证国家机关工作人员的质量, 从而为国家机关的廉政建设奠定可靠的人事基础。
“机关监督全面”必须强调行政机关监督。行政机关监督的主要途径如下:一是明确各级政府领导班子行政管理和监督的主体责任。把反腐败工作纳入本地经济社会发展全局, 落实到行政工作的各个方面、各个环节。二是强化行政管理职能, 保证政令畅通, 维护行政纪律, 提高行政效能。政府领导班子对所辖部门单位敢抓敢管、严抓严管。三是主要行政领导要切实抓好干部的日常教育管理, 落实行政监督的主体责任, 通过党委政府的齐抓共管实现党内监督和行政管理监督的整体强化。四是完善审计保障机制, 健全对重点领域、重点部门、重点资金和领导干部经济责任审计的规范程序;建立审计公告制度, 对拒不执行监督决定的, 依法追究有关机关和责任人员的责任。行政执法和行政管理等部门在立足自身反腐的同时, 发挥自身的职能优势, 增强一岗双责的制度刚性, 把反腐败要求落实到执法管理活动之中。
(四) 民主监督完善
“民主监督完善”主要指人民政协和民主党派民主监督的完善。构建中国特色社会主义监督体系, 适应反腐败领导体制和工作机制的改革完善, 民主监督体制可以从两个方面探索完善。
一方面, 建立完善与相关部门协调配合机制。这包括:建立信息沟通、资源共享制度, 加强政协与党委、政府、人大和社会各界的互相沟通, 及时了解各方面的信息;建立各级政协与各级党委、政府、人大固定的对口联系制度和工作制度, 互相列席对方的工作会议, 互相通报监督工作的进展情况;建立重大决策的征求意见制度, 在对有关经济建设、社会发展和人民群众关心的重大问题作出决策之前, 中共各级党组织、政府、人大、政协应主动邀请社会各界知名专家、学者提供咨询、帮助论证, 充分听取各方面意见;建立健全民主监督员和监督小组机制, 各级政协定期向各部门各单位派出民主监督员和监督小组, 在主席会议和常委会领导下开展民主监督工作。
另一方面, 探索试点多种监督形式互动机制。这包括宏观问题监督与微观问题监督结合、重点监督问题和日常监督工作结合、民主监督的已有形式与新形式结合、被动监督与主动监督结合、常规化程序化监督与临时性随机性监督结合等。如何使各种监督方式产生互动的效果是我们今后需探讨的新问题。民主监督涉及的内容很广, 既有宏观层面的, 也有微观层面的, 应把对国家社会发展的重大问题的关注和对百姓最关心的日常生活问题的关注结合起来, 以使人民政协和民主党派既参与国家重大政治问题, 又面向基层、贴近民众。人民政协和民主党派在履行监督职责时, 既监督有关部门查办关系到社会民生或突发性的大案要案, 又保证民主监督走上规范化、程序化、制度化的轨道。在坚持和完善过去行之有效的提案、视察工作、民主评议等监督形式的同时, 人民政协和民主党派还应积极探索和实践新的监督形式。民主监督多是发现问题后提出意见、提交提案, 今后应加强视察回访, 主动帮助职能部门改进工作。为确保监督的真实性和及时性, 政协委员和民主党派成员应当适当增加暗访式的随机性监督。
(五) 司法监督强化
司法监督是依法惩治腐败犯罪的法治方式, 肩负着惩治和防控腐败犯罪、保障公共权力正当运行的法定职责。在司法实践中, 职务犯罪的刑事司法和普通犯罪的刑事司法虽然都是对犯罪行为的法律评价和刑罚处罚, 但有着不同的本质特征。依法查办腐败案件是治理腐败的刑事司法活动, 是对腐败行为的法律评价和处置。职务犯罪的司法有三重价值目标:直接价值是打击犯罪, 核心价值是反腐倡廉, 根本价值是维护人民主权。对职务犯罪的司法, 是反腐败政治任务的重要组成部分, 是反腐败政治治理成果的确认和巩固, 旨在维护国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性。司法监督的改革与完善应从两个方面进行。一方面, 建立健全司法与执纪执法的良性互动机制。面对纪检监察体制机制改革创新, 司法机关应及时转变思想观念、工作机制、办案模式, 加强与纪检监察机关在查办案件中的配合协作, 不断完善案件移送、信息交换、经验交流等机制, 有效整合办案资源;积极推进司法体制改革, 构建符合反腐败司法规律的体制模式, 提高职务犯罪审查逮捕、审查起诉和刑事审判的整体效能;进一步健全行政执法与司法衔接机制, 畅通执法司法信息交流, 完善司法机关提前介入、联席会议等机制制度, 提升共同打击腐败的能力;充分发挥司法作为反腐败最后一道防线的作用, 切实保障良好的司法环境, 确保司法机关依法独立行使职权, 从制度设计和程序安排上最大限度地减少司法腐败的可能。
建立健全司法与执纪的良性互动机制, 着眼于司法功能的充分发挥。司法的过程是社会秩序的确立、维持和恢复的过程, 也是被犯罪破坏的管理监督机制得以修复的过程。司法在治理腐败中的建制防范功能, 源于司法自身常规稳定有序的机制。司法是一种理性化的运用法律处理纠纷冲突的方式, 通过国家的强制力量惩治违法犯罪, 能够使权利得以维护, 义务得以履行, 冲突得以避免, 制度得以健全, 管理得以加强。通过准确适用法律, 惩治违法犯罪, 还能够发现导致犯罪产生的主客观因素特别是相关管理监督制度的漏洞与缺失, 维护并形成良好体制机制和权力运行秩序, 达到防止同类案件再度发生的目的。
(六) 群众舆论监督有序
群众舆论监督作为以权利制约权力的特殊的社会监督机制, 在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着不可或缺的作用。从本质上讲, 舆论监督是人民群众行使监督权的一种直接方式, 国家机关和国家工作人员都应当自觉接受群众监督和舆论监督, 创造条件、拓宽渠道, 切实解决舆论监督“虚监”“弱监”等问题, 切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。
加快群众舆论监督的法治进程。当前, 随着互联网尤其是移动互联网的快速发展以及微博、微信等通信手段的广泛应用, 网络舆论监督在社会生活中发挥着越来越重要的作用, 成为群众传递信息、参与社会事务的重要渠道。要高度重视运用和规范互联网监督, 建立健全网络舆情收集、研判、处置机制和引导、反馈、应对机制, 对反映领导干部违纪违法问题的要及时调查处理, 对反映失实的要及时澄清, 对诬告陷害的要追究责任。同时, 要加快互联网监督的法治建设进程, 对制造和传播网络谣言的行为依法加以打击, 推动网络监督走上法治化、规范化轨道, 不断发挥网络监督正能量。因此, 应制定舆论监督、网络管理等相关法规, 对舆论监督主体的权利与义务等加以明确并制定具体的规定。做好新闻舆论工作, 必须以法治方式保障和规范舆论监督。
夯实群众舆论监督的社会基础。中国作为传统农业型国家, 在改革开放政策驱动下不断向现代化强国迈进, 而“现代化带来的一个至关重要的政治后果便是城乡差距”。这种差距不仅仅表现在身份地位、经济收入和社会保障上, 更表现为政治上的不平等, 尤其是农民群体的政治心理中相对缺乏主体意识。因此, 要使农民进一步成为参与型公民, 有必要调整和优化媒介现有的结构和布局, 积极采取适合农村市场的开发和传播策略。政府对开拓农村市场的媒体要给予一定的政策倾斜。从目的论角度来说, 要对新闻舆论监督载体进行全方位的社会化构建, 奠定舆论监督的社会基础。
建立舆论监督的配合机制。正如其他任何监督形式都有自身难以超越的局限一样, 舆论监督作为监督机制的重要组成部分同样具有局限性。舆论监督是以公民权利为基础由下而上的社会监督形式, 对具体问题的解决和公共权力运行不具有强制性和刚性影响。因此, 需要充分利用其他监督形式的优势, 形成内外结合、纵横交错的网络化监督格局。要切实发挥舆论监督在和谐社会构建中的作用, 把宪法监督、人大监督、行政监督和立法监督有机统一起来, 积极借助群众监督、民主党派监督等监督形式, 建立全方位、立体化的监督网络体系, 保证权力行使的合法性和权威性。
四、结语
构建“党委统一领导、纪委组织协调、国家机关监督、民主监督完善、司法监督强化、群众舆论监督有序”的监督体系, 是增强反腐败监督合力和提高监督效率的必然选择。其中, 党统一指挥、统一领导和纪委的组织协调, 是监督体系发挥作用的重要保障;国家机关监督、民主监督、司法监督, 是监督体系发挥作用的中坚力量;群众监督和舆论监督是监督体系发挥作用的重要基础。“能用众力, 则无敌于天下矣;能用众智, 则无畏于圣人矣。”推动全面从严治党向纵深发展, 实现反腐败斗争从压倒性态势到压倒性胜利的转变, 就要织起党统一指挥、全面覆盖、权威高效的全域全员监督网, 构建中国特色社会主义监督体系, 让监督之光照到权力运行的每一个角落。
（作者系中国反腐败司法研究中心主任，湖南省法学会法治反腐研究会会长，湘潭大学教授、博士生导师）
