理论前沿
林艺芳:监察与公安主体互涉案件管辖问题研究:解析与建构
发布人:夏亚  发表时间 : 2021-10-19  浏览 : 371

(作者:林艺芳)

2018年3月20日,《监察法》正式颁布施行,标志着国家监察体制改革走上了规范化的道路。《监察法》实施两年来,随着各级、各地监察委员会的设立以及监察程序的展开,国家监察体制在取得重大成就的同时,也暴露出一系列问题,监察与公安主体互涉案件便是其中之一。监察与公安主体互涉案件,是指多个罪名虽然分属监察机关或者公安机关管辖,但由于存在人员上的牵连性,可能需要二机关在案件处理上互相配合、通力合作的案件类型。目前,虽然我国《监察法》第34条及相关程序性解释就该类案件的管辖及相关机制予以规定,但由于立法规定的抽象性以及现实案件的复杂性,具体实践中仍存在一定的困惑。例如此类案件应当采取分案管辖抑或并案管辖,应当奉行监察主导原则抑或主罪主导原则等,都是亟待解决的难题。为此,笔者将在梳理监察与公安主体互涉型案件现状的基础上,从法理和现实层面分别就上述问题予以分析,并提出可行的管辖改革路径。

一、监察与公安主体互涉型案件现状解析

根据《监察法》的相关规定,确定监察机关管辖范围,遵循的是“以人立案为主、以事立案为辅”的基本原则,即首先考虑的是行为主体的身份,在此基础上再结合案件性质,进一步确定管辖的具体范围。“以人立案”,一方面意味着监察程序主要适用于履行国家公职的六类人员,具体规定在《监察法》第15条中。不过,在具体监察实践中,有些行为主体虽然并不具备国家公职人员身份,但仍可能被纳入监察委员会的管辖范围,例如对公职人员进行行贿的人员以及其他职务违法犯罪的共同行为人等。另一方面,“以人立案”还意味着各级监察机关之间应当根据干部管理权限管辖上述人员所涉监察事项。这与普通刑事犯罪的级别管辖存在较大区别。在刑事诉讼中,级别管辖主要考虑的是案件涉嫌罪名的性质、严重程度及影响力等。“以事立案”则指由《监察法》第11条规定的监察机关仅管辖上述公职人员等“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪”行为,根据《国家监察委员会管辖规定(试行)》的规定,具体包括六大类共八十八个职务犯罪罪名。

虽然我国已经通过立法的形式确立了上述严密的监察管辖体系,但是实践情况往往纷繁复杂。不少公职人员在滥用、错用自身公职的基础上,还可能实施了由公安机关管辖的其他非职务犯罪行为。此外,非公职人员也可能既实施了普通刑事犯罪,又涉嫌监察机关管辖的职务违法犯罪。这导致了在案件管辖过程中,监察机关与公安机关之间可能产生行为主体方面的互涉关系,从而构成主体互涉型案件。为了更为立体直观地展现监察与公安主体互涉型案件的现状,笔者对“中国裁判文书网”上的相关案件进行了统计与分析。笔者检索了2019年全国法院系统第一审职务犯罪(包括贪污贿赂罪和渎职罪)涉嫌数罪的案件,并在此基础上进行了数据清理,选取案件被告人既涉嫌职务犯罪又涉嫌其他非职务犯罪的案件,最终检索到案件319个。

(一)案件总体情况

此类案件在全国的分布并不均衡。以2019年为例,我国审结的一审职务犯罪案件总数是11308个,监察与公安主体互涉案件仅占同期职务犯罪案件总数的2.8%。就各省的数目而言,监察与公安主体互涉案件总数与职务犯罪案件总数的对比也较为统一,大多数徘徊在2%到4%之间。可见,在现实办案过程中,监察与公安主体互涉案件并不常见,占比较低,具有一定的特殊性。

(二)行为主体情况

根据《监察法》第34条第2款的规定,监察与公安主体互涉案件是指行为人既涉嫌监察机关管辖的职务违法犯罪,又涉嫌公安机关管辖的普通犯罪的案件类型。因此,此类案件的关键在于多个罪名之间具有共同的行为主体,即所谓的“互涉主体”。“互涉主体”是指既涉嫌监察机关管辖的职务违法犯罪,又涉嫌公安机关管辖的普通刑事犯罪,从而引发监察机关与公安机关之间产生管辖互涉关系的共同行为主体。互涉主体是监察机关和公安机关产生管辖互涉关系的连接点。在大多数情况下,由于监察管辖奉行“以人立案”,此类案件的互涉主体一般应具有公职人员身份,即属于《监察法》第15条列举的公职人员类型。但是,正如前文所述,在特定情况下,非公职人员也可能接受监察机关的管辖。因而,某些案件的互涉主体也包括非公职人员。

在上述319个案件中,由于某些案件是由两个或者两个以上的行为主体共同实施,因此互涉主体总数多于案件数。既实施了职务犯罪行为又实施了其他行为的互涉主体共有359人。而在这359人中,公职人员共214人,占全部人数的59.6%,非公职人员共145人,占全部人数的40.4%。可见,大多数互涉主体具有公职人员身份,这也是我国监察机关“以人立案”管辖原则的应然结果。但是值得注意的是,不具公职人员身份的互涉主体也并不少见。进一步分析还可发现,互涉主体的具体职业也呈现一定的规律性。其中,村干部(以村党支部书记、村委会主任为主,也包括其他村干部)、公安人员(以具有领导职务的公安人员为主,也包括普通公安干警)这两类人员的人数和占比较为突出,分别为52人和29人,占全部公职人员的24.3%和13.6%。

另外,正如前文所述,非公职人员涉嫌监察与公安互涉案件的情况并不鲜见。具体考察案例内容还可发现,非公职人员涉嫌此类案件一般存在如下情况:一是非公职人员在涉嫌公安机关管辖的普通犯罪的前提下又涉嫌行贿罪,从而导致案件隶属监察与公安两个机关管辖。虽然被告人不具备公职人员身份,但是由于涉嫌的罪名中既包含行贿罪,又包含其他普通犯罪,导致案件依法同时属于监察机关和公安机关管辖,构成主体互涉案件。对上述案件进行统计发现,共有117名非公职人员属于此种情况,占全部非公职人员的比例高达80.7%。二是非公职人员在涉嫌其他普通犯罪的同时,又与公职人员共同实施了职务违法犯罪,从而导致案件隶属于两个机关管辖。被告人涉嫌的贪污罪利用的是公职人员的职务之便,是与公职人员共同实施,这是其依法属于监察机关管辖的原因所在。由于被告人还另外实施了串通投标犯罪,因此也属于公安机关管辖。对上述案件进行统计发现,具有此类情况的非公职人员共有28名,占全部非公职人员的19.3%。

(三)案件罪名情况

涉嫌罪名性质也是确定案件管辖范围的关键因素之一。监察与公安主体互涉案件中往往包含多种违法犯罪行为,且这些行为分别属于监察机关或者公安机关管辖,所以产生了管辖方面的互涉关系。由于监察机关是国家反腐败专责机关,原则上仅就职务违法犯罪案件具有管辖权,所以监察与公安主体互涉案件中必然包含职务违法犯罪行为。如果其中不包含此类行为,即便行为主体具有公职人员身份,也仍然不属于监察机关管辖,不可能发生互涉问题。除此之外,需要着重研究的是互涉主体所涉嫌的多种违法犯罪行为之间是否存在关联性,以及这些行为是否为多人共同实施等问题。

1.多种行为之间存在关联性

多数互涉主体之所以同时涉嫌多种违法犯罪,是因为其中一种行为是另一种行为的前提条件,或者多种行为是围绕同一核心事件展开并且主次分明。亦即,多种行为之间可能存在前罪与后罪、主罪与次罪的关系。监察与公安主体互涉案件也是如此,互涉主体涉嫌的职务违法犯罪与其他普通犯罪之间可能存在较为密切的联系,具体而言:

一是前罪与后罪的关系,即在互涉主体所涉嫌多种违法犯罪行为中,其中一种行为是另一种行为的前提条件,或者是从另一种行为中衍生而来,两种行为之间存在前因后果的关系。此种情况在具有公安人员身份的互涉主体身上表现尤其突出。在“孙某某包庇、纵容黑社会性质组织、受贿案”中,作为公安人员,被告人涉嫌的受贿罪是包庇、纵容黑社会性质组织罪的前提条件,两罪之间在事实方面具有实质性的关联。因此,受贿行为属于“前罪”,包庇、纵容黑社会性质组织行为则属于“后罪”。这是监察与公安主体互涉案件中比较典型的一种情况。在上述319个案例中,以公安人员为互涉主体的互涉案件总数是27个,其中具有上述类似情形的案件就有12个,占比将近一半。这些案件的出现,体现了我国近年来的“扫黑除恶”工作。在该类案件中所暴露出的公安人员,尤其是具有一定领导职务的公安人员,实际上沦为黑社会性质组织的保护伞。

二是主罪与次罪的关系。即在互涉主体所涉嫌的多种违法犯罪行为中,其中一种行为处于核心地位,其他行为都是围绕这一行为而展开的。此种情况往往出现在,互涉主体既涉嫌行贿、受贿等职务违法犯罪,又涉嫌串通投标等非职务犯罪的案例中。在“曹某某行贿、对有影响力的人行贿、串通投标案”中,行为人不属于国家公职人员,其实施的所有犯罪行为皆围绕某县国土局高标准农田建设项目工程的招标事项展开。行贿行为和对有影响力的人行贿行为都是为串通投标服务的。因此,串通投标罪属于该案中的“主罪”,行贿罪和对有影响力的人行贿罪责属于“次罪”。在上述319个案件中,有类似情形的案件多达55个,是一种非常典型的监察与公安主体互涉案件。

2.多种行为之间不存在关联性

在部分情况下,互涉主体涉嫌的多种违法犯罪行为之间不存在实质性联系。此种情况往往出现在,监察机关在调查该主体的职务违法犯罪时,发现属于公安机关管辖且与本案无关联的另一犯罪行为,例如“吕某某受贿、骗取贷款案”。监察机关在调查吕某某所涉嫌的职务违法犯罪时,发现其还实施了另一起依法属于公安机关管辖的犯罪行为,即骗取贷款罪。监察机关依法将案件线索移交公安机关,构成监察与公安主体互涉案件。除此之外,此类案件还可能存在于如下情形中,即互涉主体同时实施两种性质上并无关联的违法犯罪行为,并分别由监察机关和公安机关进行调查和侦查。在“李某贪污、危险驾驶案”中,被告人分别涉嫌贪污罪和危险驾驶罪,但是两起犯罪之间并不存在任何关联,甚至在时间上也不存在交叉关系。只不过由于犯罪主体的同一性,才在审判过程予以并案处理。而在审前的调查侦查阶段,该案件由监察机关和公安机关分别进行相应的职务违法犯罪调查和刑事犯罪侦查活动,因此也构成监察与公安主体互涉案件。

3.全部或者部分行为是与他人共同实施

值得注意的是,在不少主体互涉案件中,互涉主体涉嫌的某一违法犯罪行为是与他人共同实施。由于共同实施违法犯罪行为的主体身份或者共同实施的行为种类可能存在不同情况,此类案件也可分为多种类型:其一,共同实施违法犯罪行为的多人都属于互涉主体。在“周某某、夏某某贪污、诈骗案”中,无论是被告人周某某,还是被告人夏某某,都属于国家公职人员,他们共同实施了职务犯罪,又共同实施了非职务犯罪,从而构成主体互涉案件。两人都属于主体互涉案件的互涉主体。类似情形也发生在所有互涉主体都不具备公职人员身份的情况下,或者互涉主体既包括公职人员,也包括非公职人员的情况下。其二,共同实施违法犯罪行为的多人并非都属于互涉主体。共同实施违法犯罪行为的其中一名或者多名被告人往往并非互涉主体。在“林某受贿、故意伤害案”中,被告人林某除了实施故意伤害罪以外,还与同为村委会主任的另一被告人林某某共同实施了受贿行为。被告人林某由于实施多种不同性质的犯罪而构成主体互涉案件,但是被告人林某某仅实施了共同犯罪的受贿行为,因此不属于互涉主体。再以“尉某某受贿、贪污、职务侵占、寻衅滋事案”为例,在该案中,身为公职人员的被告人尉某某除了实施职务犯罪行为以外,还与另外两名不具备公职人员身份的被告人贾某某、曹某某共同实施了寻衅滋事罪,从而构成了主体互涉案件。由于被告人贾某某、曹某某并未实施不同性质的其他犯罪行为,因此其不属于互涉主体。

总体而言,监察与公安主体互涉案件的管辖问题涉及两大机关之间的分工与协调,其难点主要集中于如下两个方面:一是监察机关与公安机关应就此类案件进行分案管辖,还是并案管辖。因为此类案件涉嫌多种不同性质的行为,分别隶属监察机关和公安机关管辖,如何配置行为和机关之间的分工关系,是需要考虑的第一个问题。二是如何理解《监察法》第34条第2款关于“由监察机关为主调查,其他机关予以协助”的规定。在此类案件中,同一行为主体的多种行为之间可能存在牵连关系,因此在具体办案过程中,监察机关与公安机关之间如何形成可行的合作关系,是需要思考的。在解决监察与公安主体互涉案件的管辖难题时,上述两个问题实质上是渐次递进的关系。只有先就两机关之间的分工予以明确,才有可能在职责清晰的前提下进一步考察二者之间的衔接合作。遵循这一逻辑,以下将结合此类案件的实践现状,就上述问题逐个进行研究。

二、职权原则统摄下的分案管辖模式

当同一行为主体中涉嫌多种违法犯罪行为时,存在两种解决路径,分别为分案管辖和并案管辖。前者是指不同行为分别由具有管辖权的机关予以独立办理的做法。就监察与公安主体互涉案件而言,分案管辖意味着,监察机关只管辖职务违法犯罪行为,而公安机关也只能管辖普通犯罪行为,二者在进行监察调查和刑事侦查时是相对独立、分工明确的。与之相反,并案管辖是指将由不同机关管辖的多种行为予以合并,由同一机关统一进行案件办理工作的做法。在监察与公安主体互涉案件中,并案管辖是将互涉主体涉嫌的职务违法犯罪和其他普通犯罪合并到同一案件中,并由监察机关或者公安机关统一对该案件予以办理,其他机关不参与案件办理过程,或者仅提供技术性协助。《监察法》第34条是关于监察与公安主体互涉案件管辖问题的原则性规定,但该法条中并未出现“分案”或者“并案”的说法,实践中遇到此类案件,监察机关和公安机关应当分别办理各自管辖范围内的违法犯罪行为,还是统一由其中一个机关予以办理,仍存在较大困惑。可资借鉴的是,在我国过去的刑事司法实践中,制约不同机关进行并案管辖的关键因素是各机关的法定职权范围,即遵循职权原则。

(一)职权原则的法理要求

我国2012年颁布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》(以下简称《六机关规定》)第3条规定:“具有下列情形之一的,人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内并案处理:(一)一人犯数罪的;(二)共同犯罪的;(三)共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的;(四)多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联,并案处理有利于查明案件事实的。”其中,对于“一人犯数罪的”,同一行为主体可能涉嫌由同一机关管辖的多种犯罪行为,也可能涉嫌由不同机关管辖的多种犯罪行为。后一种情形即属于主体互涉案件。而“共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的”则意味着行为主体既与他人共同实施了犯罪行为,还单独实施了其他犯罪行为,前一犯罪行为与后一犯罪行为可能属于同一机关管辖,也可能不属于同一机关管辖。当各个犯罪行为分属不同机关管辖时,行为主体也涉嫌主体互涉案件。根据该条的规定,对于上述情形,人民法院、人民检察院和公安机关可以并案处理。亦即,该条规定赋予三机关对主体互涉案件进行并案处理的权力。但是,需要注意的是,三机关进行并案处理还存在一项重要的前提条件,即“在其职责范围内”。这意味着,各机关都不得超越各自的职权范围办理案件,并案管辖必须以各机关的法定职权为前提,并案处理的结果也不能超越立法对各机关的法定授权范围。管辖权的扩张只能在具有相同性质职权的机关之间进行,如果各机关的职权存在本质差异,那么其中一机关便不能合并办理依法由其他机关管辖的案件。例如,公安机关可以对原本属于其他公安机关管辖的刑事案件予以立案侦查,但不得将属于检察机关管辖的案件予以合并。

《六机关规定》之所以要求各机关在并案管辖时遵循“职责范围”的限制,目的在于规范各机关依法享有的具体职权,使得各机关彼此之间能够始终保持分工明确、职权清晰、相互独立的关系。《宪法》第140条和《刑事诉讼法》第7条皆明确了人民法院、人民检察院和公安机关之间应保持“分工负责、互相配合、互相制约”的关系。其中,“分工负责”既表明三机关分别拥有不同的权力范围,彼此独立、各司其职,不能混为一谈;又要求三机关应在各自权力范围内承担法律职责,权力的范围是有限的,不能僭越权力界限,干涉其他机关司法活动。根据《刑事诉讼法》第3条的规定,在刑事诉讼程序中,公安机关依法负责对刑事案件进行侦查、拘留、执行逮捕、预审等活动;检察机关依法负责履行检察职责、批准逮捕、自侦案件的侦查、提起公诉等活动;而人民法院则负责审判工作。只有严格遵守自身职权范围,不越位、分工明确,才能保障不同机关在彼此工作体系中充分发挥作用。也只有在这一前提下,各机关才能在刑事诉讼程序中通过适当方式发挥相互衔接和协作作用。监察与公安主体互涉案件的办理也应遵循职权原则。

根据《监察法》和《刑事诉讼法》的规定,监察机关是国家的反腐败专责机构,其拥有的是对职务违法犯罪行为的调查权,而公安机关则属于刑事侦查机关之一,具备的是对普通刑事犯罪的侦查权。从立法规定的角度看,监察调查权和刑事侦查权之间存在不少共通之处。例如二者的直接功能都是为了获取证据、查明事实,为后续处置作好准备。在从调查侦查的具体措施方面看,二者都是通过对物、对人较高程度的强制手段,实现查证违法犯罪的目的,均可适用讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验、检查、鉴定等措施。不过,在承认监察调查权与刑事侦查权具有一定相同特征的前提下,二者的本质性差异更为突出。监察机关不是单纯的行政机关或者司法机关,而是代表党和国家行使监察权的政治机关。目前,我国监察机关与党的纪律检查部门合署办公,这决定了监察机关进行调查工作,不仅要以《监察法》为基本指引,还应当遵循党的“四种形态”理论。惩前毖后、治病救人的预防目的才是监察机关进行调查活动的最核心价值。遵循这一理论,监察机关进行职务违法犯罪调查时,除了实现打击腐败行为、维护宪法和法律权威尊严的目的以外,还应当注重对国家公职人员进行教育和监督,及时发现其中腐败隐患,扭转公职人员错误思想、矫治其违法违规行为,约束公权力的行使。相比之下,公安机关进行刑事侦查的目的是为了惩罚犯罪和保障人权。惩罚犯罪意味着侦查机关进行侦查活动旨在打击和遏制犯罪行为,维护国家社会的公共利益和公民的合法权益。而保障人权则指侦查机关在履行职责时,还应当依法保障无罪的人免受刑事追究,坚持疑罪从无原则,确保当事人及其他诉讼参与人充分享有各项诉讼权利和其他合法权益。不可否认的是,侦查机关办理刑事案件的过程中,必然附带地具备一定的预防和教育功能,但这并非侦查活动的最主要价值,也不可能主导侦查方向。从本质上看,刑事侦查权的运行仍然是一种事后救济措施,着眼点在于已经发生的犯罪行为,弥补已经受到侵害的合法权利,这与监察调查权是存在根本区别的。

案件管辖范围是各机关职权最直接的体现。由于监察调查权与刑事侦查权之间存在上述差异,所以监察机关和公安机关的管辖权便无法进行彼此扩张,不可能出现重叠之处。依法属于监察机关管辖的案件不应被分配给公安机关进行办理,而监察机关也不应越权办理本应由公安机关管辖的案件。

(二)并案管辖对职权原则的根本悖离

对监察与公安主体互涉案件予以并案管辖,将不同性质的违法犯罪行为统一交给监察机关或者公安机关办理,这种做法直接悖离了职权原则的基本要求,既在理论上存在障碍,也可能在实践中引发问题。案件可能得不到妥当处理,相关行为人的权利得不到必要保障,还可能引发“恶意管辖”的相关风险等。

第一,并案管辖影响行为人权利保障。虽然监察机关开展调查工作和侦查机关进行侦查活动,直接目的都是为了收集调取行为人违法犯罪的证据、查明事实,并且可供二者适用的措施种类也存在不少重合之处,但是二者在程序机制,尤其是在权利保障方面则差异明显。例如,在我国刑事诉讼程序中,辩护权是犯罪嫌疑人、被告人依法享有的诉讼权利。根据《刑事诉讼法》的规定,辩护律师在侦查阶段即可为犯罪嫌疑人提供各种法律帮助,还可以同在押的犯罪嫌疑人会见和通信,并行使一定的调查取证权。与之相比,《监察法》并未明确允许律师介入监察调查程序。实践中,基于公职人员身份的敏感性和所涉职务犯罪案件的特殊性,律师一般不参与监察调查活动,也难以为被调查人提供法律帮助。如果由监察机关统一就主体互涉案件予以管辖,那么被调查人原本通过刑事诉讼程序即可享有的辩护权便无法得到落实,上述可能依靠辩护律师获得的各项法律帮助也难以实现。反之,如果由公安机关进行并案管辖,上述关于律师辩护的问题能得到一定程度的改善。然而值得注意的是,监察机关除了调查职务犯罪行为以外,还调查职务违法行为。对于后者而言,监察机关有权采取谈话措施,有权对公职人员依法作出政务处分决定、进行问责等。而这些措施与处置却并不适用于刑事侦查程序,仍可能影响这部分公职人员的正当程序适用。在共同违法犯罪的特定情形中,上述差异对权利保障的影响将体现得更为突出。假设甲分别涉嫌由监察机关管辖的职务犯罪和由公安机关管辖的非职务犯罪,构成监察与公安主体互涉案件。其中,甲涉嫌的非职务犯罪是与非公职人员乙共同实施,且乙仅实施了该非职务犯罪。此时,如果全案由监察机关统一进行并案管辖的话,那么等同于剥夺了乙根据《刑事诉讼法》可能享有的各项诉讼权利。再假设丙分别涉嫌由公安机关管辖的非职务犯罪和由监察机关管辖的职务犯罪,构成监察与公安主体互涉案件。其中,丙涉嫌的职务犯罪是与公职人员丁共同实施,且丁仅实施了该职务犯罪。此时,如果全案由公安机关统一进行并案管辖,那么也等同于限制了丁根据《监察法》应当适用的基本程序要求。

第二,并案管辖可能引发“恶意管辖”相关风险。并案管辖的最大问题在于,其中某些案件可能由不具备管辖权的机关办理。例如,非公职人员乙所涉嫌的非职务犯罪本应由公安机关管辖,但却由监察机关代为办理,而公职人员丁所涉嫌的职务犯罪本应由监察机关管辖,但却由公安机关代为办理。这些行为突破了法定管辖空间,一旦被滥用即可能引发“恶意管辖”相关风险。

恶意管辖,一般是指各国家专门机关在对立案线索进行审查之后,明知自己没有管辖权或者可能没有管辖权,但出于某种考虑仍然对案件进行立案,并进行案件的实质性办理工作的情形。恶意管辖属于管辖错误的一种。但是,与之相比,恶意管辖的前提条件是该机关对自己不具备管辖权的明知性以及对没有管辖权的案件予以立案的故意性。同时,恶意管辖还应当具备目的的不合理性,某些机关实施恶意管辖,多是为了抢夺案源或者出于其他部门保护主义的考虑。因此,恶意管辖经常被认为具有消极影响,既可能侵犯当事人的合法权利,还可能导致其所获证据可能通过非法证据排除程序被依法排除,无法成为定罪量刑的依据。

而在监察与公安主体互涉案件中,虽然由于行为主体方面的重合性,各违法犯罪行为之间可能存在实质性的关联,但这并不能掩盖并案管辖可能带来的程序瑕疵。并案管辖,即由监察机关或者公安机关的其中之一管辖互涉主体涉嫌的所有违法犯罪行为,其中必然存在部分违法犯罪行为是有管辖错误的。而我国当前无论是在监察领域,还是在刑事诉讼领域,都不存在监察机关进行机动调查或者公安机关实施机动侦查的相关法律依据,即立法并未允许监察机关超越自己的管辖范围办理案件,也未赋予公安机关在特殊情况下侦查不属于自己管辖范围的案件。并且,从并案管辖的具体做法看,管辖机关显然明知管辖存在错误而刻意为之,符合恶意管辖的明知要件。只不过在动机方面,管辖机关可能并不具有明显的“恶性”倾向。但是在实践中,如果监察机关或者公安机关利用案件之间的牵连关系滥用并案管辖,以此为据抢夺案件资源、实行地方保护主义、侵犯当事人权利等,那么后果将不堪设想。

(三)职权原则统领下分案管辖的路径选择

相较之下,分案管辖更充分地体现了对职权原则的尊重,具备法理妥适性和现实可行性。将互涉案件中属于监察机关管辖的部分交由监察机关办理,属于公安机关管辖的部分交由公安机关办理,如此,两机关仅需履行各自职权范围内的工作,分工明确、权责清晰,不会影响相关人员权利保障的完善性,亦不会产生管辖错误问题。同时,这一做法也在某种程度上得到了《监察法》的肯定。《监察法》第34条第1款规定,公安机关等其他机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置。虽然该规定仅明确了公安机关向监察机关移送问题线索,且仅针对公职人员涉嫌职务违法犯罪线索的移送,有一定的局限性。但是在现实办案中,正如前文“吕某某受贿、骗取贷款案”所示,监察机关在调查过程中一旦发现依法属于公安机关立案侦查的案件,也常常将案件移送公安机关。另外,当公安机关发现依法属于监察机关管辖的案件,即便行为主体并不具备公职人员身份,也可能会将案件移送监察机关。总之,以《监察法》第34条第1款为依据,当案件存在主体互涉关系时,监察机关与公安机关之间仍应以尊重各自管辖范围为主,在此前提下才可能进一步考虑相互的衔接与合作。

此外,再如前文“吕某某受贿、骗取贷款案”和“李某贪污、危险驾驶案”所示,在不少监察与公安主体互涉案件中,同一行为主体涉嫌的职务违法犯罪行为与普通犯罪行为之间是相互独立的,彼此之间不存在实质性关联。此时,强行要求多种行为统一由监察机关或者公安机关办理,也有失可行性。相反,分案处理是更明智的选择。在分案模式下,各机关有了充分发挥自身特长的空间。监察机关可以运用反腐败工作经验和专门监察措施,就职务违法犯罪问题予以深入调查;公安机关也可以运用自身长期实战形成的侦查队伍和软硬件技术,就普通刑事犯罪进行彻底侦查。分案管辖也是保障程序正当的有益方案。行为主体根据不同的罪名适用各异的程序,在权利保障机制方面显然能得到更公平、周全的维护。

但是,分案管辖并非尽善尽美的,也有其弊端。正如前文“孙某某包庇、纵容黑社会性质组织、受贿案”和“曹某某行贿、对有影响力的人行贿、串通投标案”所示,同一主体涉嫌的多种违法犯罪行为之间可能存在较为紧密的关联,其中一种行为可能是另一种行为的前提条件,也可能由另一种行为衍生而来,或者其中一种行为处于核心地位,其他行为是围绕其展开的。易言之,多种违法犯罪行为之间可能存在“前罪与后罪”“主罪与次罪”等关系。在这种情况下,显然并案管辖更有利于统一案件的调查侦查进程,方便综合运用证据查明事实,防止产生自相矛盾的调查侦查结果,并降低各机关之间因为协调沟通而产生的成本。尤其是当职务违法犯罪处于多种行为的“主罪”地位时,将案件统一移送监察机关进行并案调查,更具特殊作用。因为一般而言,职务违法犯罪的共同特征是侵犯了职务行为的廉洁性或者公正性。而判断职务行为是否廉洁、公正,关键在于公职人员利用职务行为达成了何种目的,以及公职人员为了掩盖、弥补自己的错误而实施了何种后续行为等。而这往往能从职务违法犯罪的原发行为、衍生行为或者其他牵连行为中得到证明。将主体互涉案件统一交由监察机关调查,有利于系统查明职务违法犯罪案件及相关案件事实,更合理公正地对公职人员进行教育和处置。而分案管辖显然无法发挥上述作用。

此外,再如前文“朱某某行贿、诈骗案”和“孔某某贪污、串通投标案”所示,非公职人员涉嫌监察与公安主体互涉案件一般包括两种情形:一是非公职人员在涉嫌其他普通犯罪的前提下,又涉嫌行贿罪。对于这种情形,传统刑法理论认为行贿罪与受贿罪之间是对向犯,行贿罪的成立不可避免地要与特定的受贿行为存在密切关联。因此,有关机关在办理非公职人员行贿案件时,难免要牵涉某些公职人员及其受贿行为。二是非公职人员在涉嫌其他普通犯罪的前提下,与公职人员共同实施了职务违法犯罪。在这种情形下,非公职人员单独是无法实施该职务违法犯罪的,必须依赖特定公职人员的公务行为。因此,办理此类主体互涉案件,也应当同时调查该公职人员的职务违法犯罪行为。总之,在上述两种情形中,将监察与公安主体互涉案件统一交由监察机关进行并案管辖,不仅有利于彻底查明非公职人员涉嫌的职务违法犯罪,还能兼而调查与之相关联的公职人员的其他职务违法犯罪,有“一箭双雕”的优势。而这些优势是分案管辖所不具备的。

在承认对监察与公安主体互涉案件采取分案管辖的大前提下,欲解决上述分案管辖中存在的难题,必须进一步考虑监察机关和公安机关之间在案件办理过程中的合作模式。正如前文所述,无论是出于行为主体的共同性,还是出于罪名之间可能存在的关联性,不少主体互涉案件都需要监察机关和公安机关之间进行协调合作,就证据材料、涉案人员等方面予以充分共享。分案管辖切断了不同行为之间的联系,在这一方面难以满足要求。为了弥补这一缺陷,笔者认为可以适应改造并引入实践中由来已久的联合办案模式。此种模式在我国过去扫黑除恶斗争中积累了一定经验,而且前文也曾论及,具有公安身份的公职人员既涉嫌职务违法犯罪行为,又涉嫌包庇、纵容黑社会性质组织犯罪行为的情况,在监察与公安主体互涉案件中并不少见。引入联合办案模式,有助于利用过去经验服务于此类案件以及类似案件的办理。此外,再根据前文统计信息,我国每年发生的监察与公安主体互涉案件总数并不多,因此组建联合办案组不会占用各机关过多的案件办理资源,具有一定的可行性。

在办理监察与公安主体互涉案件时,对于某些职务违法犯罪与其他犯罪在事实方面存在密切联系,或者互涉主体并非公职人员但案件涉及其他公职人员的职务违法行为的案件,二机关应当首先明确各自的案件管辖权限,在此基础上行抽调人员组成联合办案组,为案件的具体办理提供沟通渠道和协商空间。联合办案的突出优势在于,一方面各机关收集的证据可以实现共享。各机关可以查阅甚至使用对方收集的证据,这将有效地避免不同机关对同一证据重复收集或者取证冲突的问题。各机关还可以就事实证明问题彼此交流信息,避免因为监察诉讼体系的隔离化和封闭性导致信息不畅问题。另一方面各机关之间甚至可以进行办案人员的联动,集中人力物力,统一调度与行动,从而显著提升案件调查侦查效率。值得注意的是,联合办案与并案管辖存在本质差异,不能将二者予以混淆。在进行并案管辖时,不同违法犯罪行为由同一机关管辖,管辖权实质上已经发生了转移。而在联合办案模式下,不同机关仍调查或者侦查自身管辖范围内的违法犯罪行为,在不发生管辖权转移的前提下进行证据、人员等的共享,属于“独立为主、协作为辅”的形式。其中任何一方都不可以以办案为借口,对案件进行大包大揽,甚至阻拦对方对案件办理的介入。

当然,联合办案也有其局限性。组成联合办案组本身即需要一定的沟通协调成本。如果案件本身并不复杂,或者多种行为之间关联性不强,联合办案的工作效率也不一定高于彻底的分案管辖。这就需要各机关根据个案的具体情况,裁量适用联合办案模式。再者,联合办案仍有一些难题亟待解决。毕竟案件分属不同机关管辖,分别适用监察调查程序和刑事侦查程序。而根据我国现有立法规定,无论是在强制措施的适用、取证的规范性,还是在律师的介入、移送审查起诉的管辖等方面,监察机关与公安机关之间、监察调查程序与刑事侦查程序之间都存在着难以调和的沟壑。如何弥合这一沟壑,关键是要解决二机关办案合作过程中的角色分工问题,即“谁为主导、谁为协助”的问题。

三、分案管辖基础上的监察主导机制

分案管辖是办理监察与公安主体互涉案件管辖分工的基本要求。在分案管辖基础上,对部分案情关联性较强的案件实行联合办案,不失为一种弥补分案管辖缺陷的可行策略。不过,联合办案对二机关之间的协调沟通机制要求较高,面临着如何进一步确定二机关之间角色分工,由何者主导案件办理过程中的强制措施适用、调查取证规范化、律师介入以及移送审查起诉管辖等一系列挑战。根据《监察法》第34条第2款的规定:“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。”此即所谓的监察主导机制。除此之外,相关司法解释和程序性文件也有类似规定。《公安部规定》第19条规定:“公安机关侦查的刑事案件的犯罪嫌疑人涉及监察机关管辖的案件时,应当及时与同级监察机关协商,一般应当由监察机关为主调查,公安机关予以协助。”该规定在前述《监察法》第34条第2款的基础上,强调了公安机关应当及时与监察机关进行协商,在二者在角色分配方面亦坚持监察主导机制。监察主导,意味着在案件的具体办理过程中,监察机关应主导调查侦查的宏观方向,并在具体措施的适用上掌握主要的决定权。

(一)监察主导机制的正当性证成

在我国刑事司法领域,公安机关与人民检察院分别掌握着特定案件的侦查权。因此在侦查实践中,也经常发生二者之间的主体互涉案件。不同于监察与公安主体互涉案件的办理模式,此种情形一般采取的是主罪主导机制。根据《六机关规定》第1条、《公安部规定》第30条以及《高检规则》第18条第1款的规定,人民检察院办理直接受理侦查的案件涉及公安机关管辖的刑事案件,或者公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院直接受理侦查的案件时,应当将案件移送给对方。在上述情况中,如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。可见,决定互涉案件管辖机关双方角色分工的前提条件是所涉嫌罪名的性质。

主罪主导以案件办理现实需要为根本出发点,肯定各机关在侦查过程中的不同角色定位,根据案情轻重以及罪名之间的主从关系决定掌握侦查主导权的机关,对于协调各机关之间的职权冲突、提高犯罪侦查效率具有一定意义,是经过长期检验而行之有效的一种做法。不过,该种模式也不可避免地存在弊端。在实践过程中,犯罪嫌疑人涉嫌的多种犯罪行为中究竟何种行为应当被认定为“主罪”,相关法律和司法解释并未进一步作出说明。即便立法就何为“主罪”予以明确定义,实践中也并非所有的主体互涉案件都能明确区分出“主罪”与“次罪”之间的界限。特别是在互涉主体涉嫌的多种罪名不存在实质性联系的情况下,更无从讨论何为“主罪”。另外,随着案件办理活动的深入,原先认定的“主罪”与“次罪”之间可能发生转化,是否应当随之改变主侦查机关,也成为现实难题。正因如此,主罪主导的办案机制经常引发争议,甚至导致各机关对有关案件资源、犯罪嫌疑人的控制权等的争抢或者推诿,从而影响特定案件正常办理工作。而《监察法》以及相关规定所倡导的监察主导机制则不存在这一烦恼。监察主导要求所有的主体互涉案件皆由监察机关为主调查,公安机关予以协助,无需对“主罪”的概念予以鉴定,能有效避免上述争议。

另外,主罪主导原则也不适应我国当前深入推进监察体制改革战略布局的需要。适用该原则的前提是,发生互涉关系的两大机关皆属于侦查机关、履行侦查职权,同一犯罪嫌疑人涉嫌的所有罪名也都具有刑事属性。因此无论两机关之间如何进行角色分配,都被严格控制在侦查权范畴之内,不涉及权能结构和程序机制的根本冲突。但是,在国家监察体制下,监察机关与公安机关属于不同性质的国家机关,前者履行的是监察调查权,后者实施的是刑事侦查权,主体互涉案件的处理已不再局限于某一特定职权范畴,而是已经产生了不同性质的机关就不同性质的权力适用不同性质的程序之间的协调问题,这当中不可避免地存在冲突与矛盾。另外,监察机关与公安机关各自管辖的案件性质也不完全相同。尤其是监察机关除了调查职务犯罪行为以外,还负责调查职务违法行为,而公安机关的侦查权仅针对犯罪行为。违法行为和犯罪行为是无法放在同一层面上进行比较的,更难以形成科学可行的“主罪”判断标准。

相较之下,监察主导原则无需就互涉主体多种违法犯罪行为的主次关系予以分辨,能有效地避免上述困境。除此之外,监察主导原则还突出了监察机关在国家机关体系中的重要地位,凸显国家公职人员涉嫌职务违法犯罪的特殊性,体现出国家对职务违法犯罪案件的高度重视,是相对合理的角色分配方案。第一,监察机关是行使国家监察权的专责机关,是党内监督和国家监督、党内纪律检查和国家监察的有机统一体,在国家治理体系中占据重要地位。监察机关的这一特殊地位,决定了当其与公安司法机关发生职能或者工作机制方面的衔接时,应当发挥主导性作用,其中就包括在主体互涉案件中承担主导责任。另外根据《监察法》的规定,公安人员是履行国家公职的人员,依法应当接受监察机关的监督调查。欲使其在主体互涉案件的办理过程中承担主导责任,对监察人员“发号施令”,似乎也是不现实的。第二,在多数情况下,监察机关的调查对象是国家公职人员。与一般公民相比,公职人员代表国家和人民行使公权力,他们是否勤政廉政关系到国家机器能否顺畅运转,关系到社会治理能否有效进行。即便被调查人不具备公职人员身份,由于其涉嫌了职务违法犯罪行为,其行为本身也不再只是单纯的违法犯罪,而已经侵犯了国家公务行为的廉洁性或者公正性,影响国家管理模式的正常落实。正因如此,监察机关的调查活动在相关案件办理中也应处于相对主导的地位。第三,相较于其他违法犯罪行为,职务违法犯罪案件的办理具有一定的特殊性。此类案件对言词性证据的依赖性极强。为了准确办理此类案件,有必要遵循由外至内的调查规律,先从行为人与之相关联的其他违法犯罪行为入手,了解行为人利用该职权达成了何种目的,或者为了掩盖、弥补自己职务行为错误而进行了何种后续行为等。而这也是不少主体互涉案件的多种罪名之间存在关联的地方。因此,将此类案件一并交由监察机关为主调查,更有利于系统查明职务违法犯罪的情况及相关的事实情形,以便更合理公正地对相关人员作出处置。

(二)监察主导机制的实质性内涵

如何理解监察机关在监察与公安主体互涉案件中的“主导”作用,也是目前实践中亟待明确的关键问题。有学者认为,由监察机关为主调查意味着监察机关在案件办理活动中占据宏观层面的主动性和控制力。这不仅体现在办案方向的指引、整体思路框架的拟定,还可能涉及调查侦查人员的组织协调等。必须承认的是,从宏观视角理解监察主导的内涵具有一定的合理性。一般而言,监察与公安主体互涉案件,尤其是采用联合办案模式的案件,不同违法犯罪行为之间的关联性较强,线索交叉重叠,事实彼此依存。这时候需要由监察机关对案件办理进行整体把握,以实现协调衔接的作用。但笔者认为,由于此类案件涉及两种不同程序体系的协调问题,仅停留在宏观层面的主导是远远不够的,监察机关的主导地位还应当体现在具体诉讼行为的微观层面。

第一,限制人身自由措施的先行适用。在监察调查程序中,监察机关对于涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人,以及涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员,有权采取留置措施。留置是监察程序中唯一限制公民人身自由的措施。与之相比,在刑事诉讼程序中,我国已经形成了以拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕组成的层次分明、彼此之间可以相互转化的强制措施体系。对比《监察法》与《刑事诉讼法》两部法律可以发现,留置与刑事强制措施的适用条件有不少重合之处,尤其是与逮捕措施之间更是存在相似规定。例如,二者都要求案件具有一定的证据条件,留置要求监察机关已经掌握案件部分违法犯罪事实及证据,而逮捕要求有证据证明有犯罪事实。再如,二者都要求相关人员具有一定的社会危险性。相关人员可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的,可能或者企图逃跑或者自杀的,那么即可认为其具有社会危险性,应当依法被采取留置或者逮捕措施。正因如此,在监察机关和公安机关办理主体互涉案件时,如果互涉主体具有如上情形,特别是具有法定的社会危险性要件,那么二机关可能都需要对其采取限制人身自由措施。而从我国现实角度看,被采取留置措施的被调查人应当被羁押到特定的留置场所,而被采取逮捕措施的犯罪嫌疑人、被告人则依法被关押在看守所。因此,不可能同时对同一人员采取留置或者逮捕措施。除此之外,留置与其他刑事强制措施的适用之间也可能存在冲突。已经被留置的人员很难再通过拘传、取保候审、监视居住等方式实现人身自由的再限制以及随传随到的可能性。总之,在监察与公安主体互涉案件中,如何协调不同限制人身自由措施的适用,也是此类案件办理过程中的难点之一。

监察主导机制意味着互涉主体应当处于监察机关的控制之下,而非公安机关的控制之下。当监察机关和公安机关皆欲对互涉主体采取留置或者刑事强制措施时,应当由监察机关先行采取留置措施。在我国刑事侦查实践中,由于看守所是唯一的审前羁押场所,因此依法被采取逮捕措施的犯罪嫌疑人、被告人在羁押期限内将始终被羁押在看守所中,无需随着诉讼程序推进而改变羁押场所。但是,如果案件由侦查阶段进入审查起诉阶段,或者由审查起诉阶段进入审判阶段,那么此时各机关之间就应当办理换押手续,目的在于明确案件办理的责任机关,方便管理。可见,限制人身自由措施的适用与案件主要责任机关之间是直接挂钩的,监察与公安主体互涉案件也不应例外。既然已经确定了监察机关在该类案件中的主导责任,那么就应当在具体办案过程中,由监察机关掌握对互涉主体的主要控制权。如果互涉主体同时满足留置和刑事强制措施的适用条件,先予以留置。随后,在留置期限届满或者被解除之时,如果公安机关认为有必要的话,再由其采取刑事强制措施。总之,对互涉主体采取留置和强制措施,应当秉持“留置先行适用、刑事强制措施轮候适用”的基本原则。

当然,监察与公安主体互涉案件的办理实践中还可能存在如下情况,即案件先由公安机关予以立案侦查,并且公安机关已经在侦查过程中对犯罪嫌疑人采取了特定种类的强制措施。随后在侦查活动中,公安机关发现犯罪嫌疑人还涉嫌依法由监察机关管辖的职务违法犯罪,并将相关案件线索移送监察机关进行调查。此时,如果互涉主体也符合《监察法》关于留置的适用条件,监察机关欲对其施以留置措施,那么公安机关应否依法撤销强制措施,并将互涉主体转交监察机关留置。对此笔者认为,虽然监察机关在主体互涉案件的办理过程中占据主导地位,但是在刑事强制措施的适用已经成为现实的前提下,撤销强制措施、转为留置措施只会增加两机关措施审批和办案手续的负担。并且,在不同羁押场所之间转移被监管人员,不仅耗费人力物力,而且可能引发人员逃匿的风险。相反,保留刑事强制措施的适用,才是更明智的选择。如果监察机关欲对互涉主体进行讯问,那么公安机关应当提供相应的协助。同时,在强制措施届满或者被解除之时,如果监察机关仍认为有必要的,再由其采取留置措施。这是上述“留置先行适用、强制措施轮候适用”的例外情形。

第二,调查取证的优先运行。前文曾经提及,监察机关开展调查工作和公安机关进行侦查活动,二者在功能目的、措施种类、程序机制等方面存在不少共通之处。例如,在功能目的方面,监察调查和刑事侦查皆旨在获取案件证据,查明案件事实,并查获涉嫌违法犯罪的有关人员。而在措施种类方面,《监察法》和《刑事诉讼法》分别赋予二机关讯问、询问、查询、冻结、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、通缉等类似措施。此外在程序机制方面,两部法律也都要求讯问过程中进行录音录像、严禁非法取证等。而且,《监察法》第三十三条第二款也明确规定,“监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”这为二者的取证程序的衔接协调奠定了坚实的基础。不过,无论监察调查和刑事侦查如何趋同,二者毕竟隶属于彼此独立的程序体系内,措施的适用主体也各不相同。这也必将导致在监察与公安主体互涉案件的办案实践中,二机关之间难免出现调查取证方面的冲突,最直接的便体现在实物类证据的提取方面。

监察机关和公安机关因为办案需要,都必须对某一物证、书证等证据予以查封、扣押。而根据我国立法规定和司法实践,此类证据一旦被采取查封、扣押措施,是无法重新由另一机关再次施以类似手段的。除此之外,债券、股票、基金份额、银行存款等财产形式,依法在调查和侦查活动中可以被查询和冻结。但是根据相关规定,此类财产不能被重复冻结,只能轮候冻结。在上述情形中,监察机关的主导地位也应当得到适当彰显。无论是对物证、书证等证据的查封、扣押,还是对其他财产形式的查询、冻结,都应当优先由监察机关采取措施,相关财物也应当掌握在监察机关手中。在监察机关决定解除上述措施时,公安机关认为有必要的,可以继续执行相应的侦查行为。不过,由于我国监察机关成立时间不长、实务经验较缺,相关的财物管理手段不足。在监察机关承担上述调查任务时,公安机关应当在技术手段、硬件设施、人力资源等方面为其提供配合协助,实现联合办案的最大效能。

第三,律师介入的边界划定。律师介入问题也是我国监察实践中的难题之一。由于缺乏立法的明确规定,律师可否介入监察程序是一个颇有争议的问题。有学者认为,允许律师介入监察程序能够合理保障被调查人的合法权利,制约监察机关权力的滥用,是法治原则在监察体制中的重要体现。亦有学者认为,基于公职人员身份的敏感性和所涉职务犯罪案件的特殊性,律师不应当介入监察程序,只有当案件已经移送审查起诉,进入刑事诉讼程序之时,律师才有介入的可能性。目前实践中,大多数监察机关采纳后一种观点,即不允许律师于监察调查过程中介入其中,为被调查人提供帮助。甚至在某些地区还存在,只要涉及职务犯罪的案件,不管案件处于何种程序阶段,是否移送审查起诉,一律不允许律师会见被调查人或者犯罪嫌疑人、被告人的做法。

这一问题在监察与公安主体互涉案件的具体办理过程中,情况更为严峻。在此类案件中,互涉主体既涉嫌由监察机关管辖的职务违法犯罪,又涉嫌由公安机关管辖的普通犯罪。就前者而言,互涉主体不应享有律师帮助权,但就后者而言,律师帮助和辩护权是互涉主体依法享有的诉讼权利。一律允许律师介入,或者一律不允许律师介入,都是有失妥当的做法。解决问题的关键在于清晰划定律师介入案件的边界,而这也是监察机关发挥主导作用的表现之一。监察机关应当将案件涉嫌不同罪名的情况告知律师,并明确告知律师只能就公安机关管辖的部分提供法律帮助或者辩护服务。如果互涉主体被适用了留置措施,那么律师无权对该主体进行会见。一旦留置措施解除,即便公安机关对其采取逮捕措施,律师也可以进行必要的会见工作,但也仅能就公安机关管辖的内容向被告人进行核实和沟通。至于哪些事实和证据属于职务违法犯罪范畴,哪些事实和证据属于其他普通犯罪范畴,这一边界的设定则由监察机关自行裁量。

第四,移送审查起诉的管辖确定。案件的管辖问题更是监察程序与诉讼程序的重要区别之一。正如前文所述,监察机关奉行“以人立案为主”的管辖原则,确定某一案件是否属于监察机关管辖,关键看涉案人员是否具备公职人员身份,是否依法履行国家公职。而区分上下级监察机关、不同地区监察机关之间的职责分工,则依据的是人员的干部管理权限。一些领导干部,尤其是中央直属企业、教育部直属高校等单位的领导干部,其管理权在中央直属部委。一旦其涉嫌违法犯罪,需要有具有任命权的党组织同层级的监察机关受理。相比之下,在刑事诉讼程序中,案件管辖奉行的是“以事立案”为主,即按照涉嫌犯罪的类型划分不同侦查机关的管辖范围。而在同一侦查机关内部,则以涉嫌犯罪的轻重、社会影响等因素确定级别管辖,以犯罪行为实施地为主,辅以犯罪嫌疑人、被告人居住地等因素确定地域管辖。这就极可能导致,在监察与公安主体互涉案件中,不同违法犯罪行为分别由不同层级,甚至是不同地区的监察机关和公安机关予以管辖,出现对同一主体的两种管辖权限的分离。在调查侦查终结之后,如果案件一并移送审查起诉,那么究竟由哪一对应的检察机关予以受理,则成为了一大难题。

由于监察与公安主体互涉案件奉行的是监察主导原则,因此应当由监察机关统一把握案件移送审查起诉的程序。首先监察机关应当就案件是否符合刑事诉讼证明标准,应否统一移送审查起诉进行协调并作出决定。如果监察机关和公安机关就上述问题达到一致意见,并决定一并移送检察机关进行审查起诉,那么监察机关应当继续决定由哪一检察机关予以受理。一般而言,基于监察机关的主导地位,向其所在区域、对应级别的检察机关进行移送更为适宜。在特殊情况下,尤其是当案件主要证据材料都集中于公安机关手中,或者存在其他不可抗拒的原因,无法在监察机关所在区域、对应级别的检察机关进行诉讼,那么向公安机关所在区域、对应级别的检察机关或者其上级检察机关移送案件,也未尝不可。

值得注意的是,在监察与公安主体互涉案件中奉行监察主导原则,也并不意味着在任何情况下,监察机关都应当在限制人身自由措施的适用、调查取证的运行、律师的介入以及移送审查起诉等方面都占据绝对控制权。尤其应注意预防监察机关以二机关联合办案为借口,突破程序边界,垄断案件办理权限,甚至不允许公安机关介入侦查的情况。在具体办案过程中,监察机关应当积极与公安机关进行协调沟通,形成双方都能认可的合理方案,并就案件证据其及其相关信息与公安机关进行交流。除此之外,如果案件中涉及的多种违法犯罪有明显的“主”“次”之分,且“主罪”并非职务违法犯罪,那么此时经两机关协商,也可由公安机关为主侦查、监察机关予以协助。例如,在前述“曹某某行贿、对有影响力的人行贿、串通投标案”中,曹某某不属于国家公职人员,其所实施的所有犯罪行为都是围绕“某县国土局高标准农田建设项目工程”的招标事项展开。这一事项主要内含于串通投标这一犯罪行为,而行贿和对有影响力的人行贿这两项罪名则是为串通投标服务的。此时,串通投标罪显然属于“主罪”,其他职务犯罪显然属于“次罪”。由于串通投标罪由公安机关管辖,那么此时由公安机关为主侦查,先行适用刑事强制措施、优先运用侦查行为、决定律师介入领域并确定移送审查起诉的检察院,则显得更为适宜。

四、结论

随着国家监察实践的不断深入,监察机关与公安机关之间发生主体互涉案件的几率也将逐步提升。如何设置其管辖原则,并在此基础上分配二机关在办案过程中角色定位,必将成为监察办案实践亟待解决的难题。监察与公安主体互涉案件的关键因素在于互涉主体的身份以及多种违法犯罪行为的关系。在职权原则的指导下,相较于并案管辖,分案管辖更具有法理上的妥适性以及实务上的可行性。不过分案管辖切断不同违法犯罪之间的关联性,因此需要通过联合办案的方式弥补这一缺陷。在分案管辖的基础上,监察机关和公安机关进行协调合作应遵循监察主导机制。监察主导既体现为监察机关在案件办理活动中占据宏观层面的主动性和控制力,更体现为监察机关对限制人身自由措施的先行适用、调查取证的优先运行、律师介入的边界划定以及移送审查起诉的管辖确定等。未来,我国应当通过立法或者司法解释等方式明确上述问题,为实践办案提供应有指引。


(来源:《北方法学》2021年第3期,本文系2018年湖南省哲学社会科学基金一般项目“职务犯罪案件监察公安配合衔接机制研究”(18YBA415)的阶段性成果。)

 

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