理论前沿
吴建雄:司法人员职务犯罪双重管辖制度的多维思考(下)
发布人:夏亚  发表时间 : 2021-01-05  浏览 : 26


四、运行考量:司法人员职务犯罪检察管辖的现实问题与成因

根据最高人民检察院的部署,在司法体制改革的整体布局和内设机构重塑性改革中,全国绝大多数检察机关将诉讼活动中的职务犯罪侦查职能纳入刑事执行检察部门,明确其行使此项侦查权。但司法领域职务犯罪查办工作仍处在探索阶段,检察侦查转隶后检察机关职务犯罪侦查资源力量匮乏、机制梗阻、运行不畅的情况普遍存在,亟待构建与新体制、新要求相适应的检察机关相关职务犯罪侦查运行机制。对中南五省的调研情况表明,刑事诉讼法保留检察机关司法人员相关职务犯罪侦查权的制度效能初步发挥,已有一批司法人员因涉嫌利用职权侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪受到查处,初步形成司法反腐的有利态势,对促进司法人员严格执法、规范办案起到了一定的警示作用。调研分析表明,司法人员职务犯罪检察管辖优先的制度效能有待进一步提升。除工作磨合期效能减损等正常因素外,下列因素值得充分考虑。

(一)违法犯罪线索的发现和搜集渠道不畅

监督发现违法犯罪线索和受理群众举报控告,是查办司法人员职务犯罪的前提和基础,而相关线索的发现和搜集不尽人意。首先,检察机关内部相关线索搜集不畅。因多个部门承担诉讼监督职责,但侦查权却在市级检察院,诉讼监督与侦查分属不同部门甚至不同层级检察院,内部相互衔接、协调配合不够,导致不善于发现线索、发现线索不移送、移送之后不了了之等情形的发生。其次,纪检监察和其他司法机关移送线索不畅。实践中,纪检监察和其他司法机关收到司法人员职务犯罪线索后,需考量是否属于检察机关“在对诉讼活动实行法律监督中发现的”,依照刑事诉讼法是否属于检察机关受案范围,从而影响了线索移送的适当性、及时性,甚至一定程度上消解了线索移送的动力。

最后,群众举报控告提供的线索可用性不大。诉讼领域渎职侵权行为的“秘密性”极强,普通群众往往很难掌握犯罪线索,即使是有群众举报,问题也留于表面化,往往不具有明确的可查性。诉讼活动中有利害关系的当事人的控告,往往只能反映表面现象和主观印象,缺乏具体客观的事实、证据、情节和过程,不能提供实质上的侦破线索。

(二)互涉案件的频繁移送影响执法效率

获取不正当利益往往是司法人员滥用职权、徇私舞弊犯罪的最主要动机,诉讼领域内的渎职侵权犯罪背后隐藏着索贿受贿、行贿等犯罪。实践中,经常会遇到涉案的司法工作人员既触犯徇私枉法等检察机关管辖的罪名,又触犯受贿罪等监察委员会管辖的罪名的情形。从而不仅涉及到互涉案件的管辖问题,而且涉及到检察机关侦查办案与监察机关调查办案的关系问题。以司法工作人员受贿后徇私枉法为例,目前检察机关和监察机关分别立案,检察机关利用留置措施将受贿事实和徇私枉法事实全盘查清后,由监察机关干部完善受贿罪调查讯问笔录,案件审结后监察机关以受贿罪移送检察机关审查起诉,检察机关则以徇私枉法罪同步移送审查起诉,最终检察机关依照刑法第399条第四款从一重罪的规定,择一重罪提起公诉,从而在法律上解决互涉案件的管辖和查办问题。此种模式,需要开展大量的汇报、协调与沟通的工作,一定程度上增加了工作量,也造成了反腐败资源的浪费。如适用前述双重管辖制度的检察优先原则将是较好的选择。

(三)侦査办案的措施手段较为局限

在现有的办案水平之下,刑事诉讼法规定的强制措施不能适应侦办司法工作人员部分职务犯罪工作的需要,通过短暂的刑事拘留难以审讯突破获得口供。涉案的司法工作人员熟悉法律法规、反侦查能力强,熟知办案程序、时限、时间节点等,易采取期限用尽的方式与办案人员周旋。与此同时,指定居所监视居住安全压力大,需陪护人员近身24 小时轮班值守,监控室需24 小时值班,且案情保密与监视居住执行方面的矛盾难以解决。在严格追责的压力下,检察机关反而不敢适用指定居所监视居住。

(四)侦査力量薄弱、侦査设施滞后

国家监察体制改革后,检察机关留存的侦查专业人才极其有限,侦查人才资源不足成了检察机关开展对司法人员部分职务犯罪侦查工作的最大短板,要组建侦查指挥枢纽、侦查办案组织存在一定的困难。部分多年前从事过侦查工作的检察人员不愿再回到侦查部门,一些年轻干警也因侦查工作的艰辛不愿到侦查部门工作。在这种情况下,检察机关要组建专业办案队伍、重新培养侦查骨干、在实际办案中锤炼干警,还需要一段较长的时间,这也客观上影响了各地检察机关侦办司法工作人员部分职务犯罪工作的推进进度和实际办案成效。

职务犯罪侦查职能整体转隶监察委之后,检察机关原有的侦查指挥中心、信息查询平台等或废弃或转走,原有与电信、银行、房产等多部门磨合达成的协议也被废止。目前,检察机关要查询相关信息, 只能凭介绍信前往相关部门一家一家地进行查询,有些部门甚至借口法律调整或者没有收到上级部门的指示而不再向检察机关提供信息。检察机关需要借助原来的经验,重新建立侦查信息查询平台、信息共享平台,重新协调与电信、银行、房产等相关部门的关系。同时,与侦查信息化有关的硬件设施设备也需要及时更新、跟进,以适应职务犯罪侦查工作智能化、现代化、科学化的需要。

五、对策探究:司法人员相关职务犯罪检察管辖的实践路径

司法人员职务犯罪双重管辖制度和检察优先原则的确立,既是监察体制改革和司法体制改革的重要成果,又是国家反腐执法的一项制度创新。充分发挥其制度效能,必须在新时代习近平全面依法治国新理念、新思想、新战略指导下,以高度的责任感、使命感和改革创新精神,担当起检察机关应该担当的政治和法治责任。

(一)重塑司法人员相关职务犯罪侦查工作理念

根据监察体制改革和司法体制改革后检察机关职能的重大变化,最高人民检察院提出了“转隶就是转机”“双赢多赢共赢”“在办案中监督、在监督中办案”等一系列新理念新要求。随着诉讼活动中司法人员相关职务犯罪侦查权的保留,构建检察侦查权运行的相关机制,应该确立体现检察侦查权价值目标的基本理念,这是提高职务犯罪侦查效能的重要前提。

从有利于有效惩治司法腐败、强化法律监督、维护司法公正等法治要求出发,检察机关需要重塑三个反腐执法理念:一是“监督与侦查并重”的双责理念。在履行法律监督职责中,既要将发现司法人员侵犯人权、严重损害司法公正等犯罪行为,纳入诉讼法律监督的重要内容;又要把查处司法人员侵犯人权、损害司法公正等职务犯罪行为,作为纠正执法不严、司法不公等诉讼职权行为的重要途径,不断提高在监督中发现犯罪线索、在侦查中提高法律监督的能力。二是“违法与犯罪同治”的统筹理念。充分认识司法人员在诉讼中的违法和诉讼中的犯罪并无天然的鸿沟,应一并纳入其中。如果将诉讼活动中紧密联系的违法和犯罪拆开管辖,那么,无论是诉讼活动的监督权,还是职务犯罪的侦查权,都是不完整和不周延的。三是“惩治与挽救并举”的执法理念。在司法诉讼领域践行“四种形态”的监督模式,充分体现执政党“拔烂树、治病树、护森林”的反腐败价值追求,使诉讼活动中司法人员的相关职务犯罪得到及时有效查处。

( 二)完善检察机关互涉案件的立法设计

最高人民检察院相关司法解释规定,人民检察院立案侦查司法人员职务犯罪时,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的,应当及时与同级监察委员会沟通,一般应当由监察委员会为主调查,人民检察院予以协助。这一规定虽然体现了对职务犯罪监察管辖全覆盖的尊重,但对检察机关在查处司法人员14个罪名案件中牵涉出来的其他职务犯罪案件采取监察优先,与司法人员相关职务犯罪双重管辖制度下的检察优先原则的指向相悖。从国家监察委关于监察管辖88 种罪名未包括14种司法人员职务犯罪的规范性文件看,实际确认了司法人员相关职务犯罪检察优先管辖原则。而相关职务犯罪在侦查中牵涉出来的14种罪名之外的职务犯罪案件,在与监察协商的基础上仍由原案办理者并案侦查为宜。

从查办职务犯罪案件的经验看。检察机关在职务犯罪侦查机构整体转隶以前,在职务犯罪原案侦查中对牵涉的其他职务犯罪案件并案侦查是一种通行做法,即反贪办案中如发现嫌疑人渎职侵权等其他职务犯罪线索、或渎职侵权侦查发现嫌疑人贪污贿赂等其他职务犯罪线索时,一般不需移交或转办,而是由最初承办案件的办案主体一查到底。它可以最大限度地集中犯罪信息,缩小侦查范围,减少办案所带来的社会震荡,从而达到迅速破案、节约诉讼资源的目的。同理,在新的反腐败体制下,检察机关在查办司法人员14个罪名的案件中,如发现其他职务犯罪线索,也宜吸收和借鉴这一侦查经验。从职务犯罪侦查理论看,职务犯罪并案侦查的适用必须有一个前提条件,即所并案件必须为同一个或同一伙犯罪分子所为,实质上就是对各罪名或各案件的犯罪分子做出同一认定的过程。一般情况下并案应具备四个条件:一是案件性质相同或相似。司法人员14种罪名和职务犯罪88种罪名都是职务犯罪,其基本性质相同(如发现刑事犯罪线索,则属于例外情形);二是犯罪时空相同或相似。任何一种犯罪都是在一定的时空中完成的,司法人员涉嫌14种罪名的职务犯罪,同时涉嫌贪污贿赂等其他职务犯罪,通常具有相同或近似的时空条件;三是侵害的目标相同或相似。司法人员职务犯罪和其他职务犯罪侵害的目标都是国家政权的人民性、廉洁性;四是犯罪条件相同或相似。包括司法人员在内的所有的职务犯罪都是利用职务之便实施的犯罪行为。由此可见,检察机关对查办14 种犯罪中牵涉出来的其他职务犯罪线索实施并案侦查,既是职务犯罪侦查经验的借鉴,又是符合侦查法理的选择。故而,建议完善检察机关互涉案件的立法设计,在互涉案件中体现原案侦查主体优先管辖原则。

(三)把握司法诉讼领域反腐执法的政策策略

坚持全面从严治党的基本方针,贯彻宽严相济的刑事司法政策。在“严”的方面,坚持有案必查,有腐必惩。对涉嫌职务犯罪人员依法追究刑事责任,对不构成犯罪的职务违法人员移交监察机关处置。在“宽”的方面,将认罪认罚从宽的司法政策融入相关职务犯罪侦查工作。对侦查中主动悔罪或者主动交代犯罪事实的涉案人员,适当提高刑事追究的犯罪认定起点。对不构成犯罪的违法行为,向监察机关提出从轻或免于法律(政务)处分的检察建议。对构成职务犯罪但情节显著轻微的,商起诉部门作出相对不起诉决定;对构成职务犯罪必须追究刑事责任的,在移送起诉时提出减轻处罚建议。

实践中可探索建立三项制度:一是“自首从宽建议制度”。在相关职务违法和职务犯罪案件调查中,对自动投案和如实供述两种情形提出从宽建议。所谓自动投案型,是指司法人员的司法行为触犯职务违法犯罪以后在检察机关立案侦查之前出于自己的意志主动向检察机关投案自首的行为。所谓如实供述是指涉案司法人员积极配合侦查,如实供述检察机关尚未掌握的违法犯罪行为。这种自首从宽不要求有自动投案情节。二是“退赃从宽建议制度”。涉案人在立案侦查期间主动配合办案将自己违法犯罪所得的赃款赃物直接退还或者上交,办案部门按程序提出从宽建议。退赃从宽建议不同于自首从宽建议,不要求有自动投案和如实供述的情节。三是“揭发立功从宽建议制度”。主要是涉案人员具有检举揭发他人重大立功表现,或者所涉案件涉及国家重大利益等情节,可以提出从宽处罚的建议。

(四)健全完善侦查权运行的制度保障

第一,探索建立线索搜集激励机制和责任制度。检察人员在诉讼监督中对于发现线索后成案的,应当在工作考核中予以鼓励,作为评先创优的重要内容和依据。对发现重大有影响的职务犯罪案件的,该表彰的表彰,该记功的应予记功,以调动诉讼监督人员发现职务犯罪线索的积极性。要把发现职务犯罪线索列入诉讼监督办案责任制之中,对于诉讼监督中应当发现职务犯罪线索而没有发现的,要追究其失职的责任。

第二,探索建立检察与监察协调联席会议制度。为确保检察机关侦查这部分职务犯罪纳入反腐败斗争的大格局之中,不与监察委员会的办案工作发生“撞车”,应当加强与监察委员会的沟通联系,自觉接受纪委的组织协调。因此,可探索建立检察与监察联席会议制度,弥补“文来文往”的不足。联席会议主要就案件管辖、交办和指定管辖、案件线索通报等进行会商。对双方互涉案件及相关线索进行协调,从经济、便利原则出发,依法依规明确办案主体。对办案中遇到的嫌疑人控制、调查取证的阻力等困难和问题,依纪依规综合施策。对采取刑事强制措施嫌疑人在立案侦查前由纪检监察机关依纪依法作出党纪政务处分;对侦查终结不构成犯罪的,移送纪检监察机关依纪依法处置。

第三,建立健全侦查一体化运行制度。总结转隶前的相关经验,以省级院为主体,对职务犯罪线索进行统一研究、审查把关。以提办、交办、督办、指定办、联合办为主要办案方式,实行侦查活动线索统一管理,侦查人才和技术装备统一调配使用。以优化侦查资源配置,破解转隶后侦查资源不足的困局。如湖南省检察机关侦查力量实行全省、全院“一盘棋”,注意平时保留适当的侦查常备力量,加强侦查专业化训练;案件铺开后,以专门侦查力量为骨干成员,从全省、全市以及全院抽调其他业务部门有侦查经验的同志,或者侦查工作需要的其他专业人员参与办理案件,效果很好,值得借鉴。

第四,建立健全信息技术保障制度。科技强侦是检察机关职务犯罪侦查的一条重要经验。随着检察侦查职能的整体转隶,保留在检察机关的侦查科技装备已经很少。要履行好修改后刑事诉讼法赋予的侦查职能,就必须加强侦查科技装备建设。在建设的内容、重点、布局等方面,需要根据修改后的侦查范围加以调整。除了建设某些检验鉴定设备之外,当前要特别重视政法机关信息共享这一基础建设,还要在“智慧检察” 建设中充分体现侦查的需求,使人工智能、大数据、云计算等技术在侦查中充分发挥作用;在建设的布局上,重点是省级检察院和有条件的市级检察院。为此,最高人民检察院和省级检察院都要制定新的侦查科技装备建设规划,推进由传统的侦查模式向现代智能化的侦查模式转变,不断提升侦查统筹、科学取证、依法文明办案的能力和水平。

第五,建立相关职务犯罪侦查监督机制。相关职务犯罪侦查权是一把双刃剑,用得好就能维护司法公正,发挥惩治司法腐败的效能;用得不好就会损害司法的公正性和公信力,甚至滋生新的司法腐败。因此,必须建立严格的监督制约机制。比如,对问题线索由案管部门集中统一管理,动态更新、全程监控机制;依照法定程序,建立健全立案审批、逮捕等强制措施的采用、审查起诉证据标准认定和非法证据排除等机制;加强人民监督员对侦查活动的监督,将经初查后不立案的案件、立案后当事人提出异议的案件等纳入监督范围;建立健全侦查办案人员办案纪律规范和责任追究机制,对检察机关司法人员发生的相关职务犯罪案件线索,移送监察委员会调查处置。

第六,建立侦查人才培养制度。在检察机关侦查力量整体转隶的背景下,必须加强侦查专业化建设。长计划、短安排,建立省市两级侦查人才培养机制。一是实行“以老带新”的实战练兵。将检察机关具有侦查工作经历和经验的老同志集中起来,本着少而精、宁缺毋滥、确保质量的原则遴选适宜搞侦查的同志,进行新老搭配,以“传帮带”的形式提升侦查实战、侦查谋略和侦查策略能力。二是加强业务培训。从惩治司法腐败、维护司法公正需要出发,开设针对性和指导性强的专题培训班,围绕“规范化取证、精细化初查、专业化讯问、信息化依托、预警化研判、一体化支撑”等专业化技能,提升检察侦查干部的履职能力。三是加强侦查人员的选任和考核。既要探索建立侦查资格准入制度,确保新进人员具备基本的专业素养和专业能力,又要在实践中检验能力,严肃试用期考察的初衷。严格按照选用标准和程序,考察侦查人员专业能力。同时,注重遴选相关人员,完善侦查队伍的年龄结构、专业结构、知识结构。通过培训、实战、考核和遴选等,培养出一批适应检察侦查工作科学发展的侦查人才和侦查专家。

目前,全国政法队伍教育整顿试点工作已经启动,此次教育整顿的任务是清除害群之马,彻查黑恶势力“保护伞”,深查执法司法腐败,严查党的十八大以来不收敛不收手的腐败等等。这就充分说明,在党和国家反腐败斗争取得压倒性胜利的背景下,司法领域腐败治理、维护司法公正的形势依然严峻,人民群众对维护公平正义司法保障的期待依然强烈,随着教育整顿活动的开展,一定能实现“整治顽瘴痼疾,强化治建并举,建立健全执法司法监督管理制度体系,全面防范化解廉政风险”之预期。但是,要实现惩治和预防司法腐败的常态化,就必须在集中整顿教育的同时健全完善和一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的体制机制,而司法人员职务犯罪双重管辖制度,就是司法领域的重要制度设计之一,具有现实紧迫性和极端重要性。

应当明确的是,司法人员职务犯罪双重管辖是国家监察机关对职务犯罪一元管辖下的特殊管辖制度,而绝非所谓“二元管辖”。检察机关对相关司法人员职务犯罪侦查与监察机关对整个职务犯罪的调查是特殊与一般的关系,即监察机关对国家工作人员职务犯罪拥有普遍的管辖权,而检察机关对司法人员相关职务犯罪的侦查是普遍管辖权下的特定权限。在双重管辖制度的实施中,监察机关履行总体协调职责,检察机关履行及时通报案件信息的义务,共同保证在职务犯罪案件调查及时有效的前提下,实现调查结果的及时有效处置,以充分发挥国家监察体制改革的制度效能。笔者提出相关职务犯罪检察优先管辖的原则,强调检察机关在查处司法人员相关职务犯罪的专业性、便利性等优势,但这一优势并不排除当下存在的困难和问题。正如我国社会主义司法制度,虽然具有世界独一无二的人民性优势,但仍然存在“司法为民不到位”等一系列体制机制问题,正因为如此,才需要我们以问题为导向,进行改革创新等体制机制研究。笔者对监察体制改革背景下司法人员职务犯罪双重管辖制度的多维思考,就是期待这一重要的制度设计能够发挥其应有效能,以常态化的治理方式,实现司法领域腐败治理的行稳致远。

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