理论前沿
吴建雄:司法人员职务犯罪双重管辖制度的多维思考(上)
发布人:夏亚  发表时间 : 2021-01-05  浏览 : 42

 (来源:《中国法学》2020年第6期) 

作者:吴建雄,湘潭大学教授博士生导师、中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、湖南省法学会法治反腐研究会会长、本文系2020年度国家社科基金重点项目“坚持和完善党和国家监督体系研究”(项目批准号:20AZD106)的阶段性成果。 

内容提要:修改后的《刑事诉讼法》在《监察法》规定公职人员职务犯罪由监察委员会调查管辖的前提下,赋予检察机关对司法工作人员相关职务犯罪立案侦查的管辖权。这一双重管辖的制度设计,蕴含着监察体制改革和司法体制改革过程中“补短板、强弱项”的价值取向,同时也引发了如何认识和解决监察机关与检察机关职能管辖中的竞合问题。要实现双重管辖的制度初衷,就应从理论逻辑、多元功能入手,正确把握双重管辖制度的科学要义,确立检察优先管辖原则,解决管辖中影响效能发挥的若干问题, 实现侦查权运行的理念重塑、策略改进和机制重构。 

关键词:司法人员 职务犯罪 双重管辖 检察优先

 

最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》,对司法人员职务犯罪案件范围做了进一步明确。列举了14个可以由检察院立案侦查的具体罪名。通过与监察机关罪名管辖的对比发现,尚存在亟需厘清和解决的问题。一是罪名和对象上存在交叉重叠。监察委员会管辖的6大类88个罪名和人民检察院管辖的14 个罪名出现竞合,如非法拘禁罪、非法搜查罪、滥用职权罪和玩忽职守罪等检察管辖不具有排他性。二是检察机关对司法人员管辖存在不确定性。《刑事诉讼法》对人民检察院管辖的措辞为“可以由人民检察院立案侦查”,“可以”不具有强制性和必要性,而“应当”通常具有“务必、必须”的强制性色彩。这是否意味着,保留给检察院的自侦案件在实践中可以由其管辖,也可以不由其管辖。三是案件线索的移送和受理呈现操作上的困境。从“对诉讼活动实行法律监督中发现的”字面意义上看,检察院只有在侦查监督、审查逮捕、审查起诉、刑事执行检察等诉讼活动的法律监督中主动发现了案件线索,才能立案侦查。在《监察法》关于“公安、检察、法院、审计等机关在工作中发现的职务违法犯罪问题线索应当向监察委员会移送”的规定下,检察院在接待群众信访工作、从举报信息中被动获悉的司法人员利用职权实施的犯罪线索,是直接立案侦查还是移送监察委员会等等。正是这些职能管辖中客观存在的诸多问题,导致在司法人员职务犯罪查处的问题上,呈现出监察管辖基本缺失,检察管辖动力不足的窘境。显然,以补强司法人员职务犯罪查处“短板”为初衷的制度设计,在规范的健全、机能的完善和效能的转化上均有较大的空间。而要实现制度初衷,就要从理论逻辑、价值功能、法理依据入手,正确把握司法人员职务犯罪管辖制度的科学要义,解决职能管辖中影响效能发挥的若干问题,实现执法理念的重塑、执法策略的改进和运行机制的重构。

一、理论逻辑:司法人员职务犯罪双重管辖的权力属性与特征

司法人员职务犯罪双重管辖制度在保持监察机关对司法人员职务犯罪拥有必然管辖权的同时,赋予了检察机关在司法领域对部分职务犯罪的侦查权。由此,检察机关对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁等14 种侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪可以自行侦查。这就意味着在检察机关职务犯罪侦查权整体转隶并被监察调查权所吸收后,诉讼领域司法人员职务犯罪作为特别事项允许检察机关自行侦查。

国家监察体制改革形成了一个新的、更全面的权力监督制约格局。在这个格局中,国家监察权作为反腐败执法监督的政治权力,检察权作为维护法律统一实施的司法监督权力,都是不可或缺的国家监督权力,它们分别从不同的角度和层面,以不同的方式实现对公权力的制约,共同推进国家治理体系和治理能力的现代化。但是在具体权能配置上,根据经济性和便利性原则,法律对监察调查职能中对诉讼活动中职务犯罪调查权作出例外性规定,明确可以由具有诉讼法律监督职能的检察机关侦查。检察机关因此享有了诉讼活动中查处司法腐败的权力,这项权力具有以下三个基本特征。

(一)权源的政治性

司法人员职务犯罪的侦查管辖与监察调查管辖的权能相同,具有权源的政治性。监察调查权是监察机关基本职权,是查处公职人员职务违法犯罪的法定权能。司法人员职务犯罪侦查作为诉讼活动中的法定职权,无疑是查处公职人员职务违法和职务犯罪权能的组成部分。从这个意义上说,司法人员职务犯罪侦查权是监察调查权的一种让渡和分享。监察职务犯罪调查权与检察司法人员职务犯罪侦查权都是查处腐败违法犯罪的执法权力。只不过监察调查的范围涵盖整个公权领域,而检察侦查的范围仅限于司法诉讼领域,且监察机关对诉讼活动中司法人员职务犯罪仍然享有调查权。这正是司法人员职务犯罪双重管辖制度的特质所在。

司法人员侦查与监察调查的同质性是指查处对象同为职务犯罪。职务违法犯罪的查处与普通违法犯罪查处有着不同的本质特征。从被查对象行为的社会危害性看,普通违法犯罪侵害的客体是各种“权利”和社会管理秩序;职务违法犯罪损害的是职务的廉洁性和民众对“公共权力”的信任,它侵害的客体是国家机关的管理职能,也就是社会管理机器本身。从这个意义上说,“前者污染的是水流,后者污染的是水源”。从普通违法犯罪查处和职务违法犯罪查处的价值目标来说,普通违法犯罪侦查追求的直接价值是惩治犯罪,根本价值是保障人权;职务违法犯罪调查追求建设廉洁政治的价值,查证、惩治职务违法犯罪是手段,反腐倡廉是核心,维护人民主权是根本。从普通违法犯罪查处和职务违法犯罪查处的范畴来说,前者解决社会领域的争端与冲突,旨在维护社会经济秩序的和谐稳定;而后者解决公共权力领域的权力滥用、以权谋私等问题,旨在确保“国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性”。因此,应当认清普通违法犯罪查处和职务违法犯罪查处是发生在两个不同场域的执法活动,检察机关诉讼活动中职务犯罪侦查权与监察调查权一样,是政治性极强的反腐败执法权。

(二)法定的监督性

司法人员职务犯罪的双重管辖分别归属检察与监察职能,具有法定的监督性。虽然司法人员职务犯罪侦查与监察机关职务犯罪调查权的性质相同,但就权力归属来说,两者分属不同的法定职能。监察机关对所有公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,其履行司法人员职务犯罪调查无疑是监察职能的组成部分。检察机关依法行使对司法人员职务犯罪的侦查权,当然也是检察职能的组成部分。

众所周知,调查与侦查是两个本质相同的不同概念,都是发现、揭露和查证事物真相的职能活动。侦查是调查的一个种类,调查比侦查内容更丰富、更广泛。调查包括一般性调查、强制性调查和技术性调查,侦查就是一种带强制性和技术性的调查活动。这种调查归什么机关使用,就是这个机关的履职手段。如政府机关的调查就是行政权的组成部分,受相关行政法规的规制;党的纪律调查就是纪检权的组成部分,受党内法规规制;监察委员会的职务犯罪调查,是监察权的组成部分,受《监察法》的规制。同理,检察机关的侦查,是检察权的组成部分,遵照《刑事诉讼法》的规范运行。修改后的《人民检察院组织法》将检察侦查权明确为人民检察院行使的八项职权中的一种。

监察机关职务违法和职务犯罪调查权,整体统一于监察机关反腐败职能之中,是监督公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政的法定手段和刚性支撑。司法人员职务犯罪侦查作为检察权的组成部分,其释放的反腐执法功能,也是诉讼法律监督的刚性支撑和监督保障。诉讼活动中的职务犯罪侦查,其权能依归表现为两种情形:一是被查对象只构成违法(违纪),只需由纪检监察机关给予党政纪处分;二是被查对象涉嫌职务犯罪,需要移送追究刑事责任。在实现监察与司法衔接的过程中,有一种观点认为,检察机关诉讼活动中职务犯罪侦查的对象,仅限于涉嫌构成犯罪的司法人员,涉嫌的司法违法人员不在此列,否则将突破法律授权。笔者认为,这种将检察侦查视野限制于已然司法人员职务犯罪的观点是脱离实际的。实践中职务违纪违规和职务违法犯罪不可能截然分开,而是有机统一于某个具体案件之中。因此,检察职务犯罪侦查并不是孤立的犯罪调查活动,而是一种发现、揭露、证实诉讼活动中违法犯罪行为,促进司法人员忠于职守、秉公执法,维护司法公正的特殊诉讼监督活动。

(三)运行的特殊性

司法人员职务犯罪双重管辖兼顾人权保障和权利克减原则,具有运行的特殊性。监察机关依照监察法的管辖规定,行使对所有公职人员职务违法和职务犯罪的调查权,在整个调查过程和调查措施的使用中,兼顾人权保障和权利克减原则,未对律师介入作出允许性规定。那么,检察机关行使司法人员职务犯罪侦查权,是否应贯彻《监察法》的法律意旨,笔者对此持肯定态度。作为惩治司法腐败、维护司法公正的法定职权,司法人员职务犯罪侦查具有与监察调查相同的职权性质,在运行中不仅要遵循刑事诉讼法的基本规则,而且要吸收监察法的基本精神,在执法理念上兼顾人权保障和权利克减原则。所谓权利克减,是指为了实现更重要或更紧急的目标,而不得以限制或约束相对人之应有权利。比如,《监察法》在调查程序设计上,没有规定被调查人在适用留置措施后律师可以介入。那么,司法人员相关职务犯罪侦查活动也存在律师能否介入、如何介入的问题。在“律师帮助权”的问题上,也应秉持权利克减理念。虽然《刑事诉讼法》第34条规定:“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起,有权委托辩护人。”但是从职务犯罪案件的特殊性、司法人员反侦查能力的对抗性出发,参照《监察法》的相关精神,应通过立法或者最高人民检察院就诉讼活动中职务犯罪侦查阶段律师介入问题作出规定,一般情况下律师会见犯罪嫌疑人应当经过办案机关同意。这种“律师帮助权”的克减,是职务违法犯罪侦查区别于普通刑事犯罪侦查的主要特征。

职务犯罪案件中嫌疑人权利克减的特殊性,实际存在于大多数国家和地区。为了实现廉洁政治这一重要目标,在调查活动中采取了限制或约束被调查人部分权利的做法。如英国涉及首相布朗等数百名英国议员的百年以来最腐败“报销门”案件,印度涉及信息技术与通信部长拉贾等人的电信腐败案,美国涉及陆军工程兵团技术顾问兼合同项目经理克里·坎等16名官员的历史上最大合同腐败案,越南涉及海运局局长杨志勇的国家航运公司贪腐案,韩国涉及前首尔市议员李玧泳等百余人的核电腐败窝案,意大利涉及前任议员、世博会筹备工作管理人员等7 人的米兰世博会工程招标贿赂案等。这些著名职务犯罪案件的调查取证均采取跟踪监视、密搜密取、电子监听、邮件扣押、耳目卧底等特殊调查手段,拘押调查过程中避免律师介入,通过对嫌疑人隐私权、辩护权等个人权利的克减,保证调查机构能真实快速、灵活可靠地收集证据,挖出腐败案件。查办职务犯罪嫌疑人的这种权利克减,蕴含着权利让渡的内在逻辑。公职人员从执掌公权力的那一天起,就具有支配他人的强制性力量,是公民中的特殊群体。这种支配他人的强制性决定了公职人员从宣誓就职的第一天起,就必须让渡部分一般公民享有的个人权利,这种“以公职人员的身份作为行使公权力国家机关的一份子,必须放弃自己的特殊利益而完全服从公共意志”的情形,也正是社会契约精神的具体体现,是“制约权力”的需要。特别是诉讼领域司法人员职务犯罪,往往与侵犯人权密切相关,对这类职务犯罪司法人员的权利克减,使因犯罪导致的冤假错案尽快得到纠正,恰恰是保障人权的必然要求。

二、价值基础:司法人员职务犯罪双重管辖制度的多元功能

在检察机关职务犯罪侦查职能整体转隶监察委员会的背景下,修改后的刑事诉讼法与监察法相衔接,保留了检察机关在诉讼活动中对司法工作人员相关职务犯罪的侦查权。这一双重管辖制度的创立,蕴含着职务犯罪监察调查与职务犯罪检察侦查、检察诉讼监督与检察诉讼侦查的融合发展,推进了新时代检察监督现代化的进程。

(一)首要价值:有利于监察全覆盖,增强党和国家监督体系的司法监督效能

党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。监察监督与司法监督是这个体系的重要组成部分。《监察法》将公务员及参照公务员法管理的人员等六类对象统一纳入监察范围,实现对公职人员监察的全覆盖。但实践中,对司法人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的职务犯罪的查处,客观上存在力量不足、专业受限和发现不及时等问题。作为司法诉讼和诉讼监督主体的检察机关,在履行刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察等各项检察职能的过程之中,均有可能主动发现司法机关工作人员在诉讼过程中的违法违规行为,或者通过当事人及其他诉讼参与人的申诉、控告发现相关人员的相关违法违规行为。相较监察机关而言,检察机关具有长期诉讼监督实践积累而成的经验和专业能力,能够更加准确地判断相关违法违规行为的性质、情节,有针对性地展开调查和处置活动。而依法对诉讼活动中的职务犯罪进行侦查,可有效弥补监察机关在司法领域职务犯罪调查专业性不足的“短板”。这对于弥补监察机关对诉讼领域监察全覆盖这个“弱项”,实现“固根基、扬优势”具有重要意义;也是刑事诉讼法与监察法紧密衔接,实现“无禁区、全覆盖、零容忍”的具体体现。

众所周知,司法腐败严重妨害司法公正,严重侵害当事人合法权益,严重损害法律尊严和国家权威。对司法腐败的及时有效惩治,是彰显党和国家反腐败坚定立场、推进法治中国建设、维护社会公平正义的必然要求。司法腐败严重破坏国家法制。无论一国的立法水平何等高超,法律体系多么健全,如果司法人员道德和职业操守低下,徇私舞弊、贪赃枉法等腐败盛行,则法律将形同虚设。检察机关作为国家法律监督机关,要有效实施检察监督,就必须对诉讼活动中的司法人员犯罪活动进行查处,从执法不严、司法不公背后挖出隐藏的职务犯罪。刑事诉讼法规定的检察机关可以直接立案侦查的司法工作人员犯罪行为,都发生在诉讼这一特定的场域内,无论是犯罪线索的发现,还是事实的调查,都与检察机关有着极为密切的联动关系。作为诉讼监督和审查起诉的主体,检察机关具有无法替代的独特优势,如:发现犯罪线索的及时性、调查事实的便捷性、处理结果的完整性等等。而由检察机关对司法人员相关职务犯罪行为进行侦查,也具有不少优势,如:在侦查中,利用其专业能力和经验,大幅提高侦查质量和效率;避免将案件移送监察机关重新进行调查而造成资源浪费,提高办案效率。因此,保留检察机关司法人员相关职务犯罪侦查权,是提高司法领域反腐败效能的重要举措。

(二)核心价值:有利于强化法律监督,维护国家法制统一、尊严、权威

“司法是维护社会公平正义的最后一道防线”这一命题体现了公众对司法应然功能的一种期待,维护司法公正和司法权威,是法治中国建设的必然要求,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。检察机关作为宪法所规定的法律监督机关,其职能主要设置在司法诉讼领域。新时代“四大检察”工作的创新发展,从本质上讲,就是法律监督职能的有效发挥和不断强化。刑事诉讼中,检察机关不仅通过合理的诉讼结构实现权力的配合与制约,而且负有对诉讼活动进行法律监督、纠正诉讼活动中违法行为的职责。即通过监督公安机关的侦查活动、法院的审判活动、监狱的刑罚执行活动等纠正诉讼中的错误,保障诉讼的正确性和公正性。民事、行政诉讼中,通过受理民事、行政申诉案件,检察机关对法院判决、裁定提出检察建议和抗诉,启动法院再审程序等,保证民事、行政案件公正审判。检察机关诉讼监督的价值,就是依法准确打击犯罪、最大限度保障人权,保障诉讼当事人合法权益和经济社会健康发展。国务院新闻办公室于2019 年9月发布的白皮书显示:“2013 年至2019年3月,各级人民法院依法对5876名被告人宣告无罪。”这一数据一方面彰显了党和国家的法治进步,另一方面说明检察机关强化诉讼监督、维护司法公正的能力和水平尚有极大的提升空间。总结建国以来特别是改革开放以来诉讼监督的实践经验,诉讼活动中侵犯人权、造成冤假错案和影响司法公正的成因复杂多样,既有法律政策水平低,不能正确理解和适用法律的原因,也有无视法律和人权保障、滥用职权等原因,突出的表现是:在侦查活动中,刑讯逼供、暴力取证、非法拘禁、非法搜査;在审判活动中,徇私枉法,民事、行政枉法裁判;在执行活动中,执行判决、裁定失职,执行判决、裁定滥用职权,虐待被监管人,私放在押人员,失职致使在押人员脱逃,徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行等。开展诉讼活动法律监督,确保法律的统一正确实施,就要坚持问题导向,既要加强对诉讼活动的工作监督,又要加强对司法人员履职行为的监督。牢牢把握严重侵犯人权、严重危害司法公正、人民群众反映强烈的突出问题,守住司法公正和人权保障的底线。保留检察机关职务犯罪侦查权,是对诉讼法律监督的强化和拓展,使检察机关的诉讼监督不仅是对“事”的监督,而且是对“人”的监督。一方面,通过对“事”的监督,及时发现和纠正侦查、审判活动中违法行为、决策错误和审判不公。另一方面,通过对“人”的监督,受理相关诉讼当事人的控告举报,对诉讼活动中反映出的失职渎职违法犯罪线索,依法进行侦查和立案前的调查,惩治和预防司法腐败。

(三)基本价值:有利于优化职务犯罪管辖机能,实现监察、检察监督制度融创发展

作为国家监察体制改革的制度成果,《监察法》将所有行使公权力的公职人员的职务违法和职务犯罪均纳入监察范围,确立了监察机关在职务违法犯罪查处中的主导地位。但在《监察法》调查程序规范中,只作出管辖对象为“职务违法和职务犯罪”的原则性规定。中央纪委国家监委印发的《监察机关监督执法工作规定》,列出监察委员会管辖的罪名为88 项。而实践中,无论是监察体制改革试点阶段,还是监察法实施后的一段时间,立案调查涉及司法人员利用职权实施非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件极为鲜见。修改后的刑诉法规定检察机关可以对相关司法人员职务犯罪进行侦查,正是以问题为导向而作出的衔接性调整。最高人民检察院印发的《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》,明确可以侦查的具体罪名为14个。这14个罪名中,限定了玩忽职守罪、滥用职权罪等罪名的犯罪主体必须是司法人员。刑诉法关于保留检察机关相关司法人员侦查权的规定, 使用的话语为“可以由人民检察院立案侦查”,没有排除监察机关的调查权, 与监察管辖全覆盖不仅没有矛盾, 而且具有内在的合理性和正当性。这就形成了职务犯罪总体上由监察委调查管辖、司法人员14个罪名由检察机关特别管辖的职责分工,这一双重管辖的制度设计,无疑从整体上优化了新体制下职务犯罪的管辖和查处机能。

司法人员职务犯罪双重管辖制度的确立,有利于监察机关和检察机关的职能优势得到更好发挥。监察机关在实施对所有公职人员监察全覆盖的职能中,可以避开小部分专业性、独立性很强的司法诉讼环节,集中力量对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督,对其职务违法和职务犯罪进行调查处置,确保监察调查的程序正当、实体公正、经济便利、资源节约、履职高效。而检察机关查办司法诉讼领域的14 种职务犯罪,则可最大限度地发挥零距离监督优势。除了直接参与诉讼过程和检察公诉办案发挥承前启后作用外,近年来,检察机关拓展诉讼监督的深度和广度,向公安机关、海关等侦查机关派驻检察(联络)室,在刑事执行监督领域,检察机关通过派驻检察室已经实现对监狱和看守所的零距离和全覆盖的监督。通过零距离地参与案件办理,零距离地进驻被监督单位,检察机关易于发现参与诉讼活动的侦查机关、司法行政机关和审判机关工作人员的职务犯罪的线索。同时,近几年逐渐建立起来两法衔接信息共享平台、侦查信息共享平台,有利于及时发现行政执法信息、刑事立案和侦查的信息,而不需要再去另外建设信息共享系统,避免了资源和资金浪费。对于检察机关诉讼监督中未发现的职务犯罪,监察委员会即可继续行使调查职责,司法机关的所有公职人员仍在监察委员会的统一监督之下。如此,监察委员会的监察监督与检察监督两项制度优势都能在融创中得到充分发挥。

三、强化职责:确立司法人员相关职务犯罪检察管辖优先原则

(一)确立检察管辖优先原则的深层含义

明确双重管辖制度下一重优先管辖原则,是落实司法人员职务犯罪管辖责任的首要问题。从监察法规定监察机关对所有公职人员监察全覆盖,到修改后的刑诉法保留检察机关司法人员相关职务犯罪侦查权的立法意旨看,由检察机关优先管辖的倾向不言而喻。正是因为监察机关在实施公职人员监察全覆盖的过程中,遭遇到诉讼活动中司法人员职务犯罪难以查处、对司法腐败监察不力和缺位情形,修改后的刑诉法与监察法紧密衔接,赋予检察机关可以对司法人员相关职务犯罪立案侦查的管辖权。这样既维护了监察法对所有公职人员监察全覆盖的完整性,又弥补和强化了诉讼活动中司法人员职务犯罪难以监察的“短板”和“弱项”。因此,明确司法人员职务犯罪由检察机关优先管辖的原则,具有毋庸置疑的合理性和正当性。

所谓检察机关优先管辖,就是在一般情况下,对发生在诉讼活动中司法工作人员的14种职务犯罪案件,在监察机关对职务犯罪案件总体协调的前提下,由检察机关优先管辖,依法行使侦查权。监察机关对上述职务犯罪不宜管辖,只有在特殊情况下,监察机关认为相关案件不宜由检察机关侦查的时候,才有可能启动监察调查管辖权。具体而言,就是将监察委员会所管辖的“行使公权力的公职人员”涵摄范围内的“司法工作人员”单独剥离出来,列为人民检察院的管辖对象。同时明确,凡利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件由人民检察院管辖。此外,在案件线索受理上,明确犯罪线索是人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的。所谓“发现”,即为人民检察院先于监察委员会获取线索,而不论线索的来源是检察院在工作中主动发现还是他人信访、举报到检察院的,应当由检察院受理。而监察委员会如果获得司法人员的14 种职务犯罪线索,宜将线索移送人民检察院侦查,并予以监督支持。为此,国家监察委员会应当根据全国人大授权制定相关规则,将司法人员14 种职务犯罪从对公职人员全面覆盖的整体管辖中分离出来。

权力与责任相统一是国家治理现代化的必然要求。明确司法人员14 个罪名的检察优先管辖的原则,有利于强化检察机关相应的职能责任,在查办司法人员相关职务犯罪中不懈怠、不推诿,敢于担当作为。优先管辖从某种意义上说,增加了检察机关反腐执法的政治职责和法治职责。就政治职责而言,司法腐败是权力腐败最典型的表现形式之一。检察优先原则的确立,有利于检察监督发现问题、纠正偏差、精准问责机制、压减司法权力设租寻租空间,以对司法腐败及时有效惩治,彰显党和国家反腐败的坚定立场。就法治职责而言,检察优先管辖使司法人员相关职务犯罪侦查落到实处,强化和拓展了诉讼法律监督,使诉讼监督不仅是对“事”的监督,而且体现在对“人”的监督上。实现强化诉讼监督,维护司法公正的法治价值,通过加强诉讼领域法律监督和对司法人员监督,依法纠正有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权、徇私枉法等不正之风和腐败行为,确保司法公正高效权威;推进社会法治保障制度的健全,保证人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。

(二)互涉案件如何体现检察优先管辖

检察优先管辖还应当体现在互涉案件的处理上。应当明确的是,对司法人员相关职务犯罪的侦查,属于特殊管辖的情形,是法律赋予检察机关在司法领域的特殊职责,正是司法领域和诉讼活动的特殊性,才使双重管辖制度下的检察优先原则得以确立。侦查实践中,检察机关发现14个罪名以外的职务犯罪线索,有三种处理方式:一是移送监察机关管辖,检察机关撤销案件,并将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会;二是由监察机关和检察机关分别管辖,检察院将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会,对由检察院管辖的犯罪案件继续侦查。三是将查处14种案件牵涉出来的贪污受贿等职务违法和职务犯罪线索,及时通报监察机关,如不存在不宜由检察机关继续侦查的情形,一般应由检察机关并案侦查。

笔者认为,第三种并案侦查方式更加符合法律精神和执法实际。司法工作人员利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正的14种犯罪,往往与徇私舞弊、贪赃枉法等职务犯罪交织在一起,也发生在诉讼活动之中。如果检察机关在查处14种犯罪中发现徇私舞弊、贪赃枉法等非14种司法人员犯罪线索,无论是全案移交监察机关,还是与监察机关分案办理,都无异于给监察机关出了一道“难题”。“移交”“分案”意味着或放弃已有的办案基础,或从零开始进入程序严密的诉讼领域实施调查,以监察“弱项”面对调查对象。况且在执法实践中,随着办案的深入,以此罪发现彼罪的情形往往会在多个节点出现,如果按照第一和第二种方式,可能出现第一次“移交”“分案”后的第二次、第三次等若干次“移交”“分案”,导致办案资源的浪费。而由检察机关并案侦查,可以在原案基础上顺藤摸瓜、由此及彼,充分发挥诉讼领域法律监督的制度优势,取得最佳办案效果,有利于缓解监察全覆盖的办案压力,集中力量查办司法领域之外的职务违法犯罪,是节约办案资源,提高执法效能的最佳选择。

(三)管辖优先原则下检察机关的职责分工

司法人员职务犯罪双重管辖制度和检察管辖优先原则的确立,无疑是职务犯罪侦查权整体转隶后部分侦查权的回归。检察机关首先面临的是侦查主体的确定和侦查权的分工配置。有学者认为,根据相关法律法规,行使抗诉权的部门特别是民事、行政检察部门不宜行使侦查权。因此,最高人民检察院暂时明确由不行使抗诉权的刑事执行检察部门负责侦查。全国绝大多数省份采用了这一模式。也有部分省市探索设立专门机构,如广东、湖南等省,设立了专门的司法工作人员职务犯罪侦查部门。刑事执行检察部门在监察体制改革之前,虽然有一定的侦查职能和经验,但由于其主业主责是对监狱、看守所进行法律监督,从力量上难以适应对整个刑事、民事、行政诉讼中,发现、揭露和查证职务犯罪的需要。而实践表明,设立了专门侦查部门的广东、湖南等省的司法人员职务犯罪侦查工作相对主动,办案规模和办案质量居全国前列。

根据既往司法人员职务犯罪发案和查处的数量概率和对整个检察业务的统筹考量,最高人民检察院对检察内部管辖作出级别分工,明确基层人民检察院发现犯罪线索的,报设区的市级人民检察院决定是否立案;最高人民检察院、省级人民检察院发现的犯罪线索,可以自行决定立案侦查,也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。而设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查,也可以将案件交由基层人民检察院协助侦查。笔者认为,这一级别分工模式,基本符合双重管辖制度和检察管辖优先原则的要求。但在侦查管辖的启动上,应当明确立案侦查前的调查事项和范围。

诉讼活动中司法人员职务犯罪立案前的调查,是检察机关依照刑事诉讼法规定的侦查范围,对举报线索分析完毕后所开展的专门性的调查活动。根据法律规定,对司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪行为,检察机关可以通过依法审查案卷材料、讯问、询问等措施开展立案前的调查。调查完毕后,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的,应当立案侦查,并建议有关机关停止被调查人执行职务,更换办案人。对于确有渎职违法行为,但是尚未构成犯罪的,应当依法向被调查人所在机关发出纠正违法通知书,并将证明其渎职行为的材料按照干部管理权限移送有关机关处理。对于确有严重违反法律的渎职行为,虽未构成犯罪,但被调查人继续承办案件将严重影响正在进行的诉讼活动的公正性,且有关机关未更换办案人的,应当建议更换办案人。对于审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判或者其他违反法律规定的诉讼程序的行为,可能影响案件正确判决、裁定的,应当分别依照刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法规定的程序对该案件的判决、裁定提出抗诉。对于举报、控告不实的,应当及时向被调查人所在机关说明情况。调查中询问过被调查人的,应当及时向被调查人本人说明情况,并采取适当方式在一定范围内消除不良影响。同时,将调查结果及时回复举报人、控告人。对于举报人、控告人捏造事实诬告陷害,意图使司法工作人员受刑事追究,情节严重的,依法追究刑事责任。调查人员与举报人、控告人恶意串通,诬告陷害司法工作人员的,一并追究相关法律责任。

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