理论前沿
吴建雄 马少猛:司法人员职务犯罪侦查制度的基本理论与机制构建
发布人:夏亚  发表时间 : 2020-12-23  浏览 : 53

(来源:《中国刑事法杂志》2020年第5期)


摘 要

修改后刑诉法保留的检察机关部分侦查权,是党和国家监督体系中司法监督的重要组成部分,其性质可界定为司法监督侦查权。检察机关立案侦查司法人员相关职务犯罪这一制度的设立,蕴含着配合监察全覆盖、增强法律监督刚性、助推司法公正、推进腐败治理现代化的制度价值。坚持问题导向,确立新的侦查工作理念,优化侦查权行使的管辖与分工,健全完善新的侦查工作程序和权力运行、监检协调、技术保障和人才培养机制,能够进一步充分发挥这一特定权力的制度效能。


关键词:检察机关  司法人员  职务犯罪侦查


2018年修改后刑事诉讼法确立了检察机关对司法人员相关职务犯罪直接立案侦查法律制度。这是在国家监察体制改革和司法体制改革过程中,监察监督与检察监督职能互补的制度安排,对强化诉讼法律监督、坚持检察机关法律监督宪法定位,维护司法公正和司法权威,提高党和国家监督体系中司法监督效能,推进反腐败斗争法治化规范化,具有重要现实意义。党的十九届四中全会擘画了 “坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的宏伟蓝图,对 “坚持和完善中国特色社会主义法治体系”和 “坚持和完善党和国家监督体系”提出了新的要求。这为检察机关强化诉讼法律监督职能,充分发挥对司法人员相关职务犯罪侦查的制度优势指明了方向。在国家治理现代化视域下,如何正确认识和把握检察机关相关职务犯罪侦查制度的价值内涵,如何以这一权能实施中存在的问题为导向,健全完善检察机关相关职务犯罪侦查工作机制,是强化以职务犯罪检察为核心的司法监督的必然选择。


一、司法人员职务犯罪侦查制度的价值

任何一项法律制度的创设都蕴含着一定的根据和特定的价值。在国家监察体制改革,检察机关职务犯罪侦查职能整体转隶至监察委员会的背景下,修改后的刑事诉讼法与监察法相互衔接,保留了检察机关在诉讼活动中对司法人员相关职务犯罪 侦查权,确立了检察机关对司法人员相关职务犯罪直接立案侦查的法律制度。这一权力是司法监督的重要组成部分,其性质可界定为司法监督侦查权,且具有权源的政治性、内生的监督性、运行的特殊性、诉讼的关联性等特征。这一制度的创立,蕴含着配合监察全覆盖、增强法律监督刚性、助推司法公正、推进腐败治理现代化的理论逻辑和实践逻辑。其价值主要体现在以下四个方面:

(一)配合监察全覆盖

党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。监察监督与司法监督是这个体系的重要组成部分。《监察法》将公务员及参照公务员法管理的人员等六类对象 统一纳入监察范围,实现对公职人员监察的全覆盖。但是,在实践中,针对司法人员在诉讼过程中利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的职务犯罪的查处而言,监察机关在客观上存在着不同程度的发现不及时、专业受限和专门力量相对薄弱等问题。作为司法诉讼主体和诉讼监督主体的检察机关,在履行刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察等各项检察职能的过程之中,均有可能主动发现司法人员在诉讼过程中的违法违规行为,或者通过当事人及其他诉讼参与人的申诉、控告发现相关人员的相关违法违规行为。相较监察机关而言,检察机关具有长期诉讼监督实践积累而成的经验和锤炼出的专业能力,能够更加准确地判断相关违法违规行为的性质、情节,可以更加有针对性地展开侦查等诉讼活动。

刑事诉讼法规定的检察机关可以直接立案侦查的司法人员职务犯罪行为,都发生在诉讼这一特定的场域内,无论是犯罪线索的发现,还是事实的调查,无不与检察机关有着极为密切的联动关系。尤其,作为诉讼监督和审查起诉主体,检察机关具有一些独特优势,如:发现犯罪线索的及时性、调查事实的便捷性、处理结果的完整性等等。而由检察机关对司法人员相关职务犯罪行为进行侦查,也具有不少优势,如能够充分利用自身专业优势和经验,提高侦查质量和效率;避免将案件移送监察机关重新进行调查而造成总体资源浪费现象,提高办案效率。可以说,保留检察机关对司法人员相关职务犯罪的侦查权,能够补足监察机关在调查司法人员相关职务犯罪方面存在的薄弱之处,是提高打击司法腐败效能的重要举措。

(二)增强法律监督刚性

检察机关作为宪法规定的法律监督机关,负有对法律实施情况进行检察督促,保证法律统一、正确实施的职责。《人民检察院组织法》第20条规定了人民检察院的法律监督职权,第21条对检察机关行使法律监督职权的具体方式作出规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。” 就检察机关实施法律监督的具体方式而言,具有非强制性,缺乏监督刚性。比如,检察机关仅具有启动抗诉程序的权力,而启动抗诉的程序性权力无法产生实体上的约束力;检察机关可以针对有关机关提出纠正意见,或者发出检察建议,对于纠正意见或检察建议后续是否得到落实、执行,检察机关已无权干涉,法律监督效果便难以实现。监督与被监督之间存在固有矛盾,检察机关与监督对象形成监督与被监督关系,这就决定了检察机关行使监督职能必须以强制力为后盾,以此来保证法律监督效果不会被弱化。如果检察机关的监督缺乏刚性,监督对象对于纠正意见或检察建议是否纠正、是否听取以及如何纠正、如何实施,在很大程度上由其自行决定,更有甚者会对纠正意见或检察建议产生懈怠情绪,法律监督效果更是难以获得有效保障。

赋予检察机关对司法人员相关职务犯罪的侦查权,是纠正违法行为,发现职务犯罪线索,保证纠正意见、检察建议有效落实的途径之一,具有增强法律监督效果的重要作用。检察机关行使侦查权对法律监督刚性的强化作用主要表现在两个方面。首先,检察机关侦查权的行使具有强制性,检察机关有权对相关司法人员采取强制性措施,强制性措施的使用一方面对案涉人员起到纠正作用,另一方面对其他司法人员起到警示作用;其次,监察体制改革后,检察机关侦查权的行使限制在对诉讼活动实施法律监督过程中,检察机关法律监督职能主要体现在诉讼监督上,诉讼监督与侦查权的行使相互支撑,通过诉讼监督发现司法人员职务犯罪线索并进行侦查,通过侦查行为督促监督对象落实纠正意见、检察建议,保证诉讼监督效果。总而言之,在新的制度安排下,检察机关以行使对司法人员相关职务犯罪的侦查权为后盾,增强了法律监督的刚性。

(三)助推司法公正

维护司法公正和司法权威,是推进法治中国建设、维护社会公平正义的必然要求。“司法是维护社会公平正义的最后一道防线” 这一命题,体现了公众对司法应然功能的一种期待。“最后一道防线” 能否守住,取决于能否维护法律统一正确实施, 取决于能否维护司法公正。维护法律统一正确实施,维护司法公正,检察机关承担着至关重要的职责。检察机关作为宪法所规定的法律监督机关,其职能主要设置在司法诉讼领域。新时代“四大检察” 工作的创新发展,从本质上讲,就是法律监督职能的有效发挥和不断强化。刑事诉讼中,检察机关不仅通过合理的诉讼结构实现权力的配合与制约,而且负有对诉讼活动进行法律监督、纠正诉讼活动中违法行为的职责。即通过监督公安机关的侦查活动、法院的审判活动、监狱的刑罚执行活动等纠正诉讼中的错误,保障诉讼的正确性和公正性。民事、行政诉讼中,通过受理民事、行政申诉案件,检察机关对法院判决、裁定提出检察建议和抗诉,启动法院再审程序等,保证民事、行政案件公正审判。总结新中国成立以来特别是改革开放以来诉讼监督的实践经验,诉讼活动中侵犯人权、造成冤假错案和影响司法公正的成因复杂多样,既有法律政策水平低,不能正确理解和适用法律的原因,也有简单粗暴执法,超越职权违法办案、滥用职权,严重不负责任、玩忽职守,以及徇私舞弊、徇私枉法的原因,具体表现形式是:在侦查活动中,刑讯逼供、暴力取证、非法拘禁、非法搜!;在审判活动中,徇私枉法,民事、行政枉法裁判;在执行活动中,执行判决、裁定失职,执行判决、裁定滥用职权,虐待被监管人,私放在押人员,失职致使在押人员脱逃,徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行等。

开展诉讼活动法律监督,确保法律的统一正确实施,就要坚持问题导向,既要加强对诉讼活动的工作监督,又要加强对司法人员履职行为的监督。牢牢把握着易发多发和严重侵犯人权、严重危害司法公正、人民群众反映强烈的突出问题,守住司法公正和人权保障的底线不放松。保留检察机关对司法人员相关职务犯罪进行立案侦查的权力,是对诉讼法律监督的强化和拓展,使检察机关的诉讼监督不仅是对“事” 的监督,而且是对“人” 的监督。一方面,通过对“事” 的监督,及时发现和纠正侦查、审判活动中违法行为、决策错误和审判不公。另一方面,通过对“人” 的监督,受理相关诉讼当事人的控告举报,对诉讼活动中反映出的失职渎职违法犯罪线索,依法进行侦查和立案前的调查,惩治和预防司法腐败。这样,既突出了对诉讼活动进行法律监督的重点,又彰显了法律监督的政治属性和法治功能。保留检察机关对司法人员相关职务犯罪的侦查权,有利于维护司法队伍的廉洁性和公正性,确保从源头上实现司法工作清明,从“人” 和“事” 两方面助推司法公正,通过维护司法公正来实现社会公平正义。

(四)推进腐败治理现代化

腐败治理现代化,包括腐败治理体系现代化和腐败治理能力现代化。腐败治理体系和治理能力,是国家治理体系和治理能力中的重要内容。推进国家治理体系和治理能力现代化,是党的十八届三中全会制定的全面深化改革的总目标之一。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了全面安排部署,提出“坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督”,强调“必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,增强监督严肃性、协同性、有效性,形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制” “构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制”,具体要求“推动各类监督有机贯通、相互协调”、压减权力设租寻租空间、推动执法司法等重点领域监督机制改革和制度建设、巩固和发展反腐败斗争压倒性胜利。从而,在充分肯定以往腐败治理成效的基础上,为腐败治理体系和治理能力现代化指明了发展方向和道路。

监察体制改革是适应国家治理体系和治理能力现代化的需要, 也是不断推进腐败治理体系和治理能力现代化的必然结果。作为国家监察体制改革的制度成果,监察法确立了监察机关在职务违法犯罪查处中的主导地位,将所有行使公权力的公职人员的职务违法和职务犯罪均纳入监察调查范围。2018年修改后的刑事诉讼法,保留了检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法人员利用职权实施的相关职务犯罪的立案侦查权。由此,初步构建了职务犯罪调查、侦查的双重管辖制度,并在此基础上初步形成了一体格局下“监察调查为主体、检察侦查为补充” 的职务犯罪查处二元机制,从整体上优化了新体制下职务违法犯罪的查处机能。这样以来,既弥补了前文所述的监察之薄弱之处,又如前文所述增强了法律监督刚性,补齐了制度短板,有利于监察制度和检察制度的健全和完善,使监察与检察融创发展,完全契合了十九届四中全会提出的“推动各类监督有机贯通、相互协调”,推动重点领域监督机制改革和制度建设等要求,推进了腐败治理体系和治理能力现代化。


二、司法人员职务犯罪侦查运行的现状与问题

(一)运行现状

2018年11月,最高人民检察院印发了《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(以下简称《规定》),明确了侦查实施的场域限于

“对诉讼活动实行法律监督” 中,侦查对象为“司法工作人员”(即本文中“司法人员”),为侦查权的运行提供了依据。根据最高人民检察院部署,在司法体制改革的总体布局和内设机构重塑性改革中,全国绝大多数检察机关将对司法人员相关职务犯罪侦查职能纳入刑事执行检察部门,明确其行使此项侦查权。调研发现,广东、湖南等省则进行了设立专门侦查部门的探索。此项侦查权自2018年11月启动运行以来,巳取得初步成效。

据对H省此类案件办理情况调查显示:截止到2019年9月,全省检察机关立案侦查司法人员相关职务犯罪案件17件25人。分别是1件4人的有1件,1件2人的有7件,1件1人的有7件,以事立案暂未确定犯罪嫌疑人的有2件。案件的线索来源主要是,检察机关在诉讼监督中发现的案件线索,为12件16人,其中,在办理审查起诉案件中发现案件线索4件8人。接受纪委监委移送案件线索3件5人。受害人举报控告2件4人。所立案件中,已侦查终结的案件是5件11人,为所查案件的29%和44%。其中,决定移送审查起诉的案件是5件10人,起诉率为100%和90%。①从犯罪嫌疑人的身份和案件性质看,立案侦查公安民警20人,立案侦查法院法官2人,立案侦查涉嫌共同犯罪的其他相关人员3人,所立案件中属于黑恶势力“保护伞”性质的案件有10件14人。从案件的线索来源看,主要为检察机关在诉讼监督中发现、纪委监委移送和受害人举报。

从办案主体和工作模式看,由市级人民检察院立案侦查的案件15件21人,由市级人民检察院交县级人民检察院立案侦查的案件是2件4人,以刑事执行检察部门人员为主要办案力量,抽调其他业务部门人员参与办案,成立侦查办案组查办的案件13件20人,从各部门抽人临时组建办案机构查办的案件4件5人。

从采取强制措施看,所立案件中,除一起案件犯罪嫌疑人被监委采取了留置措施,检察机关立案后暂未对其采取强制措施,其他案件均由检察机关对犯罪嫌疑人采取了相应的刑事强制措施。其中,采取拘留强制措施的有5件7人,采取逮捕强制措施的有6件8人,采取指定居所监视居住措施的有6件11人,采取取保候审强制措施的有7件13人。采取取保候审的,分两种类型,一种是先采取指定居所监视居住后变更为取保候审,另一种是直接决定取保候审。

上述相关情况表明,刑事诉讼法保留检察机关对司法人员相关职务犯罪侦查权的制度效能得以初步发挥。其一,新体制下此项侦查权启动不到一年,H省有25名司法人员因涉嫌利用职权侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪受到查处,已初步形成的司法反腐的有利态势,对促进司法人员严格执法、规范办案无疑将起到一定的警示作用。特别是,严肃查处充当黑恶势力保护伞的案件,对扫除黑恶势力、惩治发生在群众身边的腐败,具有重要的法治效能。其二,由市级人民检察院立案侦查和由市级人民检察院交县级人民检察院立案侦查,以刑事执行检察部门人员为主要办案力量和抽调其他业务部门人员参与办案,是新体制下职务犯罪侦查全省“一体化”、全院“一盘棋” 模式的重要探索。其三,在强制措施的采用、衔接、变更上,体现了检察机关与监察机关的紧密衔接,法律赋予的各种侦查措施和强制手段在办案中发挥了积极作用。其四,无论是案件线索的移送,还是互涉案件的移交,均体现了检察机关与监察机关的紧密配合和衔接。其五,约三分之一的案件侦查终结,约100%的起诉率则表明侦查工作基本符合程序规范和证据标准要求。通过对该省的相关业务数据进行分析,可以发现检察机关相关职务犯罪侦查权运行情况可圈可点。

(二)实践难点

检察机关对司法人员相关职务犯罪侦查工作虽然取得了初步成效,然而,却并不尽如人意。课题组从某省办理司法人员相关职务犯罪案件情况中发现,该省检察机关在侦查部门转隶前,每年查办此类案件近百件。新制度实施后办理的案件数下降了约三分之二。这与同时段纪检监察机关立案、结案和处分人数大幅上升,投案自首的人数成倍增长的情况相形见拙。检察机关相关职务犯罪侦查的制度效能,有待进一步提升。调研分析表明,除工作磨合期效能减损等正常因素外,还存在一系列亟待解决的困难和问题。

第一,线索搜集渠道不畅。司法人员相关职务犯罪侦查线索的搜集主要有三个渠道。一是在诉讼监督中发现。检察机关有多个部门承担诉讼监督职责,但是,侦查权却由市级人民检察院集中行使,存在诉讼监督与侦查在检察机关内部分属不同部门甚至不同层级人民检察院的状况。转隶前,检察机关内部移送渎职侵权犯罪线索,就存在不善于发现线索、发现线索移送不及时的问题。新形势下,捕诉一体和内设机构改革改变了原来的办案模式和机构设置逻辑,检察机关需要重新理顺诉讼监督职能与职务犯罪侦查职能的关系,形成一个相互衔接、协调配合的整体。二是纪检监察和其他司法机关移送。由于刑事诉讼法明确规定检察机关只有对“在对诉讼活动实行法律监督中发现的”司法人员相关职务犯罪行使管辖权,一方面“限缩了检察机关自侦案件线索的来源”,另一方面将检察机关的立案侦查职能管辖限定于诉讼活动中的十四种罪名。实践中,纪检监察和其他司法机关收到司法人员犯罪线索后,需考量是否属于检察机关“在对诉讼活动实行法律监督中发现的”,依照刑事诉讼法是否属于检察机关受案范围,从而影响了线索移送的适当性、及时性,一定程度上还消解了线索移送的动力。三是群众举报控告。由于司法人员本身就是法律的践行者,与非法获取不正当诉讼利益者的关系十分紧密,而且十四种罪名中有明确被害人的情形较少,必然导致诉讼领域渎职侵权行为的“秘密性” 极强。普通群众往往很难掌握犯罪线索,即使是有群众举报,其所举报的问题往往也表面化,往往不具有明确的可查性,而诉讼活动中有利害关系的当事人的控告往往只能反映表面现象和主观印象,缺乏具体客观的事实、证据、情节和过程,不能提供实质上的侦破线索。

第二,侦查措施存在局限。司法人员相关职务犯罪隐蔽性强,行为人法律素养高,反侦查能力强,侦查和审判机关工作人员涉案占比大。② 检察机关取证特别是获得口供较为困难,现有的办案水平之下,刑事诉讼法规定的强制措施不能适应侦办司法人员相关职务犯罪工作的需要。一是通过刑事拘留的短期时间难以审讯突破口供。检察机关负责侦办的十四种罪名的犯罪嫌疑人都是司法人员,他们大多对检察机关的办案程序和时限了如指掌,能够清楚地知道程序时间节点,进而容易采取对抗到期限用尽的方式与办案人员周旋。二是指定居所监视居住安全压力大。相对于刑事拘留或逮捕,指定居所监视居住可以为审讯突破提供一些方便条件,如避免了嫌疑人在看守所集中关押时的“交叉感染”,提审相对方便,容易拉近犯罪嫌疑人与讯问人的心理距离,有利审讯和取得突破等,但给办案带来便捷的同时,相对于把犯罪嫌疑人羁押在看守所,办案安全风险、办案成本剧增。现实中,指定居所监视居住场所容易出现安全事故,为了严防死守,检察机关需要安排陪护人员近身24小时轮班值守,监控室须安排人员24小时值班,且案情保密需要与监视居住执行方面的矛盾难以有效解决。在严格追责的压力下,检察机关反而不敢适用指定居所监视居住。

第三,案件的管辖亟待改善。根据《刑事诉讼法》条文的表述,检察机关对司法人员相关职务犯罪的管辖并不是独占和排外的,原则上监察机关也可以进行立案调查。实践中,获取不正当利益往往是司法人员滥用职权、徇私舞弊犯罪的主要动机,诉讼领域内的渎职侵权犯罪背后隐藏着索贿、受贿、行贿等犯罪。因而,经常会遇到涉案的司法人员既触犯徇私枉法等检察机关管辖的罪名,又触犯受贿罪等监察机关管辖的罪名的情形,这就涉及互涉案件的管辖问题,也涉及检察机关侦查办案与监察机关调查办案的关系的问题。以司法人员受贿后徇私枉法为例,检察机关对徇私枉法罪具有管辖权,监察机关对受贿罪有管辖权,为查清犯罪事实,还需要对行贿人员行贿犯罪进行调查,显然,检察机关无权对行贿人、受贿人立案和采取强制措施,只能由监察机关进行立案调查。对于这类案件,目前实践中的做法是,检察机关和监察机关分别立案,检察机关利用监察机关采取留置措施期间将受贿事实和徇私枉法事实全盘查清,待检察机关全盘查清后由监察机关完善受贿罪调查讯问笔录,案件审结后,监察机关以受贿罪移送检察机关审查起诉,检察机关则以徇私枉法罪同步移送审查起诉,最终检察机关依照《刑法》第399条第4款从一重罪的规定,择一重罪提起公诉,从而在法律上解决互涉案件的管辖和查办问题。这就需要开展大量的汇报、协调与沟通的工作,在一定程度上增加了工作量,也造成了反腐败资源的浪费。

第四,侦查力量相对薄弱。侦查人才资源不足是检察机关开展对司法人员相关职务犯罪侦!工作的最大短板。随着国家监察体制改革的推进,检察机关近些年来培养的专业侦查人才,特别是年轻业务骨干大多转隶到监察机关,检察机关留存的侦查专业人才极其有限,要组建侦查指挥枢纽、侦!办案组织存在一定的困难。部分多年前从事过侦查工作的检察人员不愿再回到侦查条线,一些年轻干警也因侦查工作的艰辛而不愿到相关部门工作。课题组在调研中发现,检察机关要组建专业办案队伍、重新培养侦查骨干,在实际办案中锤炼干警,还需要一定的时间,这也客观影响了各地检察机关侦办司法人员相关职务犯罪工作的推进进度和实际办案成效。

第五,侦查技术设施滞后。监察体制改革前,检察机关建立了侦查指挥中心,与电信、银行、工商、税务、房产等部门通过多年磨合达成协议,建立了信息查询平台,很多市级检察机关还建立了指定居所监视居住场所。随着监察体制改革的推进,侦查指挥中心废弃不用,信息查询平台、相关场所等也随之转移到了监察机关。职务犯罪侦查模式已逐步从“由供到证” 走向“由证到供”,① 获取外围证据对帮助突破口供从而侦破案件非常关键。而转隶后的检察机关要想查询信息,只能凭介绍信一家单位接着一家单位的前去查询。有些部门甚至借口法律调整或者没有收到上级部门的指示,不再向检察机关提供信息。检察机关需要借助原来的经验和工作联系,重新建立起侦查信息查询平台。同时,检察机关的侦查指挥信息平台、信息共享平台等都需要重新建立,其他与侦查信息化有关的硬件设施设备也需要及时更新、跟进,以适应职务犯罪侦查工作智能化、现代化、科学化的需要。


三、司法人员职务犯罪侦查机制的健全完善

(一) 确立检察机关相关职务犯罪侦查工作新理念

根据监察体制改革和司法体制改革后检察机关职能的重大变化,最高人民检察院提出了“转隶就是转机” “双赢多赢共赢” “在办案中监督、在监督中办案” 等一系列新理念新要求。② 随着诉讼活动中司法人员相关职务犯罪侦查权的保留,构建检察侦查权运行的相关机制,首先应该确立体现检察侦查权价值目标的基本理念,这是提高相关职务犯罪侦查效能的重要前提。

从有利于有效惩治司法腐败、强化法律监督、维护司法公正等法治要求出发,检察机关查办司法人员相关职务犯罪,需要培植三个理念。其一, “监督与侦查并重” 的双责理念。检察机关应依法扛起诉讼“监督” 和司法“侦查” 两项职责。在履行法律监督职责中,既要将发现司法人员侵犯人权、严重损害司法公正等犯罪行为,纳入诉讼法律监督的重要内容,又要把查处司法人员侵犯人权、损害司法公正等职务犯罪行为,作为纠正执法不严、司法不公等诉讼职权行为的重要途径,不断提高在监督中发现犯罪线索、在侦查中提高法律监督的能力。其二,“违法与犯罪同治” 的办案理念。“司法人员在诉讼中的违法和诉讼中的犯罪并无天然的鸿沟,有些案件表面上是违法,但一查发现是犯罪;也有些案件开始以为是犯罪,但查后发现仅是违法”,因此,检察机关相关侦查权的运行视野,不能孤立地“聚焦” 在“犯罪”上,而应将司法人员在诉讼中的“违法” 与诉讼中的“犯罪”一并纳入其中。如果将诉讼活动中紧密联系的违法和犯罪拆开管辖,那么,无论是诉讼活动的监督权,还是相关职务犯罪的侦查权,都是不完整和不周延的。其三,“初查与侦查一体” 的统筹理念。初查是对相关违法犯罪线索进行初步审查、调查、甄别,确认被查对象的行为是否符合立案侦查的条件和标准的活动,是一种任意侦查措施,不得采取强制侦查手段,但从本质上来看,初查是基于我国立案程序的独立性而产生的现实需要,是具有侦查性质的调查活动。侦查则是经初查决定立案后,对犯罪嫌疑人犯罪事实以及犯罪情节的查证。前者是后者的前提和基础,后者是前者的结果和依归,两者不可分割,整体统一于侦查权运行之中。由于诉讼领域司法人员相关职务犯罪侦查的艰巨性、特殊性,需要统筹检察机关的侦查力量和资源配置,从初查环节开始,就采取一体化办案方式认真对待,以提办、交办、指定办、联合办等方式,实现侦查活动的统一调度指挥,侦查人才和侦查装备的统一调配使用,以追求职务犯罪侦查效益的最大化。

确立“监督与侦查并重”“违法与犯罪同治”“初查与侦查一体” 理念,从根本上说,就是要在司法诉讼领域体现执政党“拔烂树、治病树、护森林”的反腐败价值追求。也就是说,不仅使诉讼活动中司法人员的相关职务犯罪得到及时有效查处,而且体现对司法人员违法问题的“抓早抓小,有病就马上治”,把司法权装进制度的笼子里,确保人民司法为人民,为维护司法公正和司法权威提供有力的监督保障。

(二) 正确把握检察机关相关职务犯罪侦查权行使的主体与管辖

侦查权行使的主体与管辖,是检察机关相关职务犯罪侦查机制构建的首要问题。最高人民检察院在《规定》中,对侦查权行使的职能主体、侦查权行使的级别管辖、侦查案件的逮捕与起诉及其他管辖的分工调整等作了规范性说明。笔者认为,应当正确把握以下几个方面并在实践中坚持和完善。

一是在侦查权行使的主体问题上。根据相关法律法规,行使抗诉权的部门特别是民事、行政检察部门不宜行使侦查权,因此,最高人民检察院暂时明确由不行使抗诉权的刑事执行检察部门负责侦查。全国绝大多数省份采用了这一模式。也有部分省市探索设立专门机构,如广东、湖南等省则进行了设立专门的司法人员相关职务犯罪侦查部门的探索。笔者认为,设立专门机构的探索值得借鉴。从实践的情况看,刑事执行检察部门在监察体制改革之前,虽然有一定的侦查职能和经验,但由于其主业主责是对监狱、看守所等刑事执行场所进行法律监督,从力量上难以适应对整个刑事、民事、行政诉讼中发现、揭露和查证相关职务犯罪的需要。从实践来看,设立了专门侦查部门的人民检察院在司法人员相关职务犯罪侦查工作上相对主动。

二是在侦查权行使的级别管辖问题上。要把握此类犯罪的立案侦查由市级人民检察院管辖。基层人民检察院发现犯罪线索的,报设区的市级人民检察院决定是否立案。“最高人民检察院、省级人民检察院发现的犯罪线索,可以自行决定立案侦查,也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查”,而设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查,也可以将案件交由基层人民检察院协助侦查。同时,还要把握上级人民检察院侦查终结的案件,经负责审查起诉的部门审查后,可以交有管辖权的基层人民检察院提起公诉,需要指定其他基层人民检察院提起公诉的,应当与同级人民法院协商指定管辖事宜;依法应当由中级人民法院审理的案件,由市级人民检察院提起公诉。

三是在其他管辖的分工调整问题上。要把握最高人民检察院废止、建立和保留的相关规定。(1)个别规定不再适用。如,“对直接受理立案侦查案件决定立案报上一级人民检察院备案,逮捕犯罪嫌疑人报上一级人民检察院审查决定” 的规定不再适用。(2)保留两项审批。对于人民检察院拟作出撤销或者不起诉决定的案件,审批主体仍然上提一级,即由上一级人民检察院对该类案件审查批准。(3)侦查与捕诉分离。负责刑事检察工作的部门认为犯罪嫌疑人符合逮捕条件,需要予以逮捕的,应当由相应的刑事检察部门进行审查后,报检察长或者检察委员会决定是否对犯罪嫌疑人予以逮捕。分别设立负责侦查工作和负责逮捕的部门。(4)继续实施人民监督员制度。即人民监督员对人民检察院办理《规定》所列犯罪案件时进行监督,赋予人民监督员相应的职责,用外部监督保证检察机关侦查权的依法公正行使。

总体上看,对上述级别管辖和职能分工规定的把握,体现了最高人民检察院对查办此类案件多种因素的综合考量。如就侦查权行使的级别管辖而言,职务犯罪侦查职能转隶前,全国查处此类案件每年约近千件。这样的办案规模由400多个地、市级人民检察院承担比较适宜。随着侦查队伍整体转隶,仍留在基层人民检察院的侦查人才已经不多,由市级人民检察院管辖,有利于在全市范围整合侦查力量。同时,由市级人民检察院管辖有利于排除侦查中的阻力干扰,保障侦查工作顺利进行,也有利于侦查工作规范化。值得注意的是,《规定》中关于“最高人民检察院、省级人民检察院发现犯罪线索的,可以自行决定立案侦查,也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。”的表述,具有明显的导向性,即作为领导机关的最高人民检察院、省级人民检察院,首先要考虑“自行决定立案侦查”,只有在交由下级人民检察院立案侦查更为适宜时,才考虑交由省级人民检察院、市级人民检察院立案侦查。这彰显了领导机关带头办案、促进和支持下级人民检察院积极办案的价值取向。

(三) 健全完善检察机关相关职务犯罪侦查权运行的基本程序

程序是机制构建的基本内容。程序设置必须体现合理性、正当性和可行性,既符合法律规定,又符合运行规律。根据刑事诉讼法中关于“人民检察院对直接受理的案件的侦查” 的相关规定,结合司法人员相关职务犯罪的基本特点,总结相关制度实施以来的相关经验,笔者认为,应当建立健全以下程序规范。

1.线索受理程序。对司法人员涉嫌侵犯人权、损害司法公正的职务犯罪线索的受理,是开展侦查工作的基础和前提。为此,承担侦查职能的市级人民检察院应把市属两级院刑事、民事、行政和公益诉讼等检察职能部门发现的职务犯罪线索,及时汇集到负责侦查的部门,建立科学合理的线索移送制度,设计好线索移送的路线图,以实现发现线索与初查、侦查工作的无缝衔接。线索移送做到及时、保密、无遗漏。承办部门收到案件监督管理部门移交的线索,应当认真分析研判,提出处置意见,形成处置方案。处置意见方案应当在法定期限内作出,并履行审批手续,不得拖延和积压。对受理的线索,承办部门应当及时向案件监督管理部门通报。案件监督管理部门要定期向本机关相关负责人报告。同时做好线索处置归档工作,归档材料应当齐全完整,载明领导批示和处置过程。

2.初步调查程序。初查是指检察机关对受理和发现的司法人员涉嫌违法犯罪的问题线索进行初步了解、核实的调查活动,是立案侦查的前置条件和重要环节。根据相关法律规定,初查程序应当包括以下方面。第一,审批程序。初查一般应当报检察机关相关负责人审批。初查方案应当由承办部门主要负责人和检察机关分管负责人审批。第二,初查内容。应包括展开初查工作的依据,进行初查的组成人员,需要初查核实的问题与线索,初查的范围、方式、程序、步骤和时间等内容,以及其他应当注意的事项。第三,组建初查组。根据反映的主要问题的性质和范围,确定初查人员的组成方式。初查人员最少不少于2人,对于重大复杂、性质恶劣、情节严重、工作量大的案件,可以根据具体情况增配人员。第四,采取初查措施。为收集证据,经批准后,初查可采取必要措施,如:与相关人员谈话了解情况,要求相关组织作出说明,调取个人有关事项报告,查阅复制文件、账目、档案等资料,查核资产情况和有关信息,进行鉴定勘验等等。确有必要采取技术调查措施或者限制出境的,应当严格依照审批程序办理批准手续,交付有关机关执行。第五,初查结果的处理。初步核实工作结束后,应当撰写初查情况报告,并由初查人员签名备查。在对初查情况进行综合分析的基础上,承办部门根据具体情况,提出分类处理建议——拟立案审查、予以了结、谈话提醒、暂存待查,或者移送有关机关处理等。初查情况报告和分类处理建议,报检察机关主要负责人审批,必要时向同级党委(党组) 主要负责人报告。

3.立案侦查程序。立案是职务犯罪侦查的法定环节,是侦查权启动的基本依据。凡需要立案的,应当已经掌握部分职务违法或者职务犯罪的事实和证据,具备进行侦查的三个条件:一是存在职务违法或者职务犯罪的事实;二是需要追究法律责任;三是按照规定的权限和程序办理立案手续。① 需要注意的是,立案所需的职务违法或者职务犯罪的事实,仅指初步确认的部分职务违法或者职务犯罪的事实,而不是全部职务违法或者职务犯罪的事实;是否需要追究法律责任,要根据有关法律法规的规定来确认,如情节显著轻微不需要追究法律责任的,则不需要立案;对符合立案条件的,由承办部门起草立案审查呈批报告,经检察机关主要负责人审批后,按照干部管理权限,报同级党委(党组) 主要负责人批准,立案侦查。

立案后,检察机关主要负责人应当主持专门会议,根据嫌疑人情况、案件性质和复杂程度等具体情况,集体研究确定侦查方案。一般而言,侦查方案内容应包括:应当查明的问题和线索,调查步骤、方法,采取措施,预计完成任务的时间,注意事项等等。侦查方案一经确定,侦查人员应当严格遵照执行,不得擅自更改方案内容。如遇有重大突发情况,确实需要更改侦查方案的,应当报批准该方案的检察机关主要负责人批准。立案侦查决定应当向被侦查人宣布,并通报其所在单位等相关组织及其家属,并向社会公开发布。

4.互涉案件移交程序。检察机关立案侦查犯罪时,发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的,应当及时与同级监察委员会沟通,一般应当由监察委员会为主调查,人民检察院予以协助。经沟通,认为全案由监察委员会管辖更为适宜的,人民检察院应当撤销案件,将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会;认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的,人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会,对依法由人民检察院管辖的职务犯罪案件继续侦查。人民检察院应当及时将沟通情况报告上一级人民检察院。沟通期间,人民检察院不得停止对案件的侦查。监察委员会和人民检察院分别管辖的案件,调查(侦查) 终结前,人民检察院应当就移送审查起诉有关事宜与监察委员会加强沟通,协调一致,由人民检察院依法对全案审查起诉。

(四)健全完善检察机关相关职务犯罪侦查权运行的机制保障

一是探索建立线索搜集激励机制和责任制度。对于在诉讼监督中发现线索后成案的,应当在工作考核中予以鼓励,作为评先创优的重要内容和依据,对于发现重大有影响的职务犯罪案件的,该表彰的应予表彰,该记功的应予记功,以调动诉讼监督人员发现司法人员相关职务犯罪线索的积极性。要把发现司法人员相关职务犯罪线索列入诉讼监督办案责任制之中,对于在诉讼监督中应当发现司法人员相关职务犯罪线索而没有发现的,要追究其失职的责任。

二是探索建立检察与监察协调联席会议机制。为确保检察机关侦查的这部分职务犯罪纳入反腐败斗争的大格局之中,而不与监委的办案工作发生“撞车”,应当加强与监委的沟通联系,自觉接受纪委的组织协调。因此,可探索建立检察与监察联席会议制度,弥补“文来文往” 的不足。联席会议主要就案件管辖、交办和指定管辖、案件线索通报等进行会商。对双方互涉案件及相关线索进行协调,从资源合理利用原则出发,依法依规明确办案主体。对办案中遇到的嫌疑人控制、调查取证的阻力等困难和问题,依法依纪依规综合施策。对采取刑事强制措施嫌疑人在立案侦查前由纪检监察机关依纪依法作出党纪政务处分;对侦查终结不构成犯罪的,移送纪检监察机关依纪依法处置。

三是建立健全侦查一体化运行机制。总结转隶前的相关经验,以省级人民检察院为主体,对司法人员相关职务犯罪线索进行统一研究、审查把关。以提办、交办、督办、指定办、联合办为主要办案方式,实行侦查活动线索统一管理,侦查人才和技术装备统一调配使用。以优化侦查资源配置,破解转隶后侦查资源不足的困局。课题组在调研中发现,湖南省检察机关侦查力量实行全省、全院“一盘棋”,平时注意保留适当的侦查常备力量,加强侦查专业化训练,案件铺开后,以专门侦查力量为骨干成员,从全省、全市以及全院抽调其他业务部门有侦查经验的同志或者侦查工作需要的其他专业人员参与办理案件,效果很好。

四是建立健全信息技术保障机制。科技强侦是以往检察机关职务犯罪侦查的一条重要经验。随着职务犯罪侦查职能的转隶,保留在检察机关的侦查科技装备已经很少。要履行好修改后刑事诉讼法赋予的侦查职能,必须加强侦查科技装备建设。在建设的内容、重点、布局等方面,需要根据修改后的侦查范围加以调整。比如,为了适应侦查司法人员侵权、渎职犯罪的需要,除了建设某些检验鉴定设备之外,当前要特别重视政法机关信息共享这一基础建设,还要在“智慧检察” 建设中充分体现侦查的需求,使人工智能、大数据、云计算等技术在侦查中充分发挥作用;在建设的布局上,重点是省级人民检察院和有条件的市级人民检察院。为此,最高人民检察院和省级人民检察院都要制定新的侦查科技装备建设规划,推进由传统的侦查模式向现代化、智能化的侦查模式转变,不断提升侦查统筹、科学取证、依法文明办案的能力和水平。

五是建立侦查人才培养机制。在检察机关侦查力量整体转隶的背景下,必须加强侦查专业化建设。长远而言,建立省市两级检察侦查人才培养机制。一要实行“以老带新” 的实战练兵。将检察机关具有侦查工作经历和经验的老同志集中起来,本着少而精、宁缺毋滥、确保质量的原则,遴选适宜侦查工作的同志,进行新老搭配,以“传帮带” 的形式提升侦查实战、侦查谋略和侦查策略能力。二要加强业务培训。从惩治司法腐败、维护司法公正需要出发,开设针对性和指导性强的专题培训班,围绕“规范化取证、精细化初查、专业化讯问、信息化依托、预警化研判、一体化支撑” 等专业化技能,提升检察侦查干警履职能力。三要加强侦查人员的选任和考核。既要探索建立侦查资格准入制度,确保新进人员具备基本的专业素养和专业能力,又要在实践中检验能力,严肃试用期考察的初衷。严格按照选用标准和程序,考察侦查人员专业能力。同时,注重遴选相关人员,完善侦查队伍的年龄结构、专业结构、知识结构。通过培训、实战、考核和遴选等,培养出一批适应检察侦查工作科学发展的侦查人才和侦查专家。


四、余论

在监察法规定公职人员职务犯罪由监察机关管辖的背景下,2018年修改后的刑事诉讼法赋予检察机关对司法人员相关职务犯罪的立案侦查权,从而形成了司法人员职务犯罪双重管辖的基本格局。笔者以为,更加有效地以法治思维和法治方式开展反腐败斗争是这一制度设计的出发点和落脚点。客观上,这一制度设计带来了司法人员职务犯罪管辖的竞合问题。司法人员职务犯罪侦查权是刑事诉讼法赋予检察机关重要的法律监督手段,检察机关应当严格遵照法定适用范围妥善行使,适时监督,并着力攻克侦查权权力运行中的瓶颈问题,以确保该项权力的价值得到充分展现。检察机关在侦查实践中,如发现涉案司法人员有除十四种罪名以外的职务犯罪线索,有三种处理思路:一是检察机关撤销案件,将案件和职务犯罪线索一并移送监察机关,交由监察机关处理;二是由监察机关和检察机关分别处理,检察机关将涉案司法人员除十四种罪名以外的职务犯罪线索移送监察机关,对涉案司法人员十四种罪名职务犯罪继续侦查;三是将在查办涉案司法人员十四种罪名职务犯罪时所牵涉出来的除十四种罪名以外的职务违法和职务犯罪线索,及时与监察机关沟通,共同决定移送管辖、分别管辖或者并案管辖。笔者认为,第三种处理方式更加合理,不但有利于缓解监察全覆盖的办案压力,而且能够节约办案资源。


 

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