监察研究
林艺芳:监察检察主体互涉案件管辖问题检视
发布人:  发表时间 : 2021-05-25  浏览 : 1492

(来源:《法学杂志》2021年第5期)

内容提要:监察检察主体互涉案件是指案件虽然分属监察机关和检察机关管辖,但由于存在人员方面的牵连性,因此需要二机关之间进行衔接协作的案件类型。根据立法规定,此类案件既可以由监察机关进行并案管辖,也可以由二机关进行分案管辖,这是符合职权原则要求的。对于主体互涉叠加事实互涉的案件,更适宜采取并案管辖的做法。对于单纯的主体互涉案件,除非涉嫌多种违法犯罪的行为主体可能面临限制人身自由措施的适用,否则更适宜采取分案管辖的做法。在分案模式下,监察机关和检察机关依法应当奉行监察主导原则,此时监察机关“主调查”主要针对的是案件整体流程的把控和具体措施的优先适用。

关键词:监察机关  检察机关  主体互涉  事实互涉  职务违法犯罪

 

一、问题的提出

最近我国刑事司法领域出现了一起特殊的案例。2006年4月,罪犯王某虹因故意杀人罪依法被判处死刑缓期二年执行,随后被减为十五年有期徒刑。然而从减为有期徒刑的第二个月开始,王某虹就未在监狱内服刑,而是通过多次非法保外就医和暂予监外执行的方式“出狱”,得以外出旅游工作、结婚生子。直至2019年,王某虹“纸面服刑”的情况才被揭露。除了吊诡的案情以外,该案件值得关注的另一情节在于,其中涉及众多国家公职人员的多种违法犯罪行为。例如涉案监狱副监狱长、兼任监狱总局第一医院副院长的王某仁,在该案中曾多次伪造病情鉴定,帮助王某虹获批保外就医,使之无需在监狱中服刑,构成徇私枉法罪。此外,王某仁还曾接受王某虹家属的宴请并收受其财物,构成受贿行为。根据立法规定,这两种违法犯罪行为虽由同一主体实施,但前者依法隶属检察机关管辖,后者则属于监察机关管辖,已经形成了所谓的“监察检察主体互涉案件”,而此类案件是目前国家监察体制实施过程中的难点之一。

互涉案件是我国当前管辖领域的一大难题,其针对的是分属不同机关管辖的多个违法犯罪行为。以产生牵连关系的因素为依据,互涉案件一般可以分为主体互涉案件和事实互涉案件,前者是指多个案件之间存在主体上的同一性,而后者则是指多个案件之间具有事实上的牵连性。监察检察主体互涉案件是随着国家监察体制改革,才产生的一种特殊类型的互涉案件。在该项改革之后,监察机关承担着职务违法犯罪的调查工作。与此同时,检察机关虽然面临着人员的转隶和职能的调整,但仍保留一定的刑事犯罪侦查权。根据我国《中华人民共和国刑事诉讼法》(下文简称《刑事诉讼法》)第十九条第二款的规定,检察机关目前对“诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪”(下文简称司法类犯罪),仍可以进行直接立案侦查。因此,在监察调查和检察侦查的过程中,不可避免地会有某些主体既涉嫌监察机关管辖的职务违法犯罪,又涉嫌检察机关管辖的徇私枉法类犯罪,从而构成二机关之间的主体互涉案件。

从本质上看,监察检察主体互涉案件具有如下主要特征:一是涉嫌多种违法犯罪的行为主体一般具备公职身份,属于司法工作人员。我国当前监察机关主要管辖国家公职人员涉嫌的职务违法犯罪行为,奉行“以人管辖”原则。与之相比,检察机关管辖的是司法工作人员利用职权实施的犯罪行为。从这个角度看,如果某一主体依法分别涉嫌由监察机关和检察机关管辖的案件,那么该人员必然具备公职人员身份,且一般情况下是司法工作人员。

二是同一行为主体分别涉嫌徇私枉法类犯罪以及其他职务违法犯罪。只有当同一行为主体涉嫌多种不同的违法犯罪行为,且分别属于监察机关和检察机关管辖时,才成立二机关的主体互涉案件。需注意的是,根据我国《刑事诉讼法》第十九条第二款的规定,上述司法类犯罪仅是“可以”由人民检察院立案侦查。从立法技术上看,这似乎意味着此类案件不仅可以由检察机关管辖,还可以由其他机关管辖。由于司法工作人员也属于国家公职人员,上述司法类犯罪也属于职务犯罪的范畴。而监察机关是我国的反腐败专责机构,因此从理论上看监察机关也有权对这些犯罪予以管辖。但是,深究《刑事诉讼法》的立法原意,我国之所以保留检察机关的侦查权,并授权其管辖上述司法类犯罪,目的在于巩固检察机关的国家法律监督地位,尤其是强化其在司法领域的诉讼监督职责。因而,检察机关对上述司法类犯罪应具有优先管辖权。当同一主体既涉嫌司法类犯罪,又涉嫌其他职务违法犯罪时,应认为其已经构成监察机关与检察机关之间的主体互涉案件。

目前,监察检察主体互涉案件已经被明文规定在《中华人民共和国监察法》(下文简称《监察法》)第三十四条中。尽管如此,从实务角度看,此类案件在实践办理过程中,尤其是管辖方面仍面临着如下难题:一是并案管辖的正当性问题,即二机关在办理此类案件时,可否对案件予以合并,统一由监察机关或者检察机关予以管辖。这一问题涉及二机关之间的法定职权设置,是管辖此类案件的第一道门槛。二是并案管辖与分案管辖的适用情形问题,即在个案办理程序中,何种情况下进行并案管辖,何种情况下又进行分案管辖。这是上一问题的延伸,构成管辖此类案件第二道门槛。三是监察机关与检察机关之间的角色分工问题,即在具体调查侦查过程中,何者应承担主调查或者主侦查职责,何者应予以配合。这是管辖此类案件的第三道门槛。下文将结合监察检察主体互涉案件的基本内涵和现实情况,就上述问题一一予以解答。

二、“并案管辖”抑或“分案管辖”:职权原则的必要适用

当同一主体涉嫌由不同机关管辖的多种违法犯罪行为时,并案管辖是将这些案件予以合并,由其中的某一机关统一对案件进行办理的做法。就监察检察主体互涉案件而言,并案管辖意味着将行为主体涉嫌的司法类犯罪和其他职务违法犯罪合并到同一案件中,由监察机关或者检察机关统一对案件予以办理,另一机关则不参与案件办理过程,或者仅提供必要的技术性协助。与之相反,分案管辖则是将不同行为分别由具有管辖权的机关予以独立办理的做法。就监察检察主体互涉案件而言,分案管辖意味着,检察机关只办理司法类犯罪案件,而监察机关也仅办理其他职务违法犯罪案件,二者在进行监察调查和刑事侦查时是相对独立、分工明确的。

目前,《监察法》第三十四条并未明确出现“并案”与“分案”的说法。不过,2019年最高人民检察院颁布《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》(下文简称《检察立案侦查规定》),对该问题予以回答:“经沟通,认为全案由监察委员会管辖更为适宜的,人民检察院应当撤销案件,将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会;认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的,人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会,对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。”随后,同年修订颁布的《人民检察院刑事诉讼规则》(下文简称《高检规则》)第十七条第二款也作出类似回答。可见,上述司法解释对这一问题采取的是“分而处之”的做法,即既可以并案管辖,又允许分案管辖。但是,如果决定并案处理的话,仅能由监察机关予以并案管辖,人民检察院应当将案件移送监察机关。

决定某些案件可否并案或者分案,关键在于各机关之间的职权界限,即应受职权原则的限制。我国曾在多个解释性文件中作出相关规定,以2012年颁布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》(下文简称《六机关规定》)为例,该文件第3条规定:“具有下列情形之一的,人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内并案处理:(一)一人犯数罪的;(二)共同犯罪的;(三)共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的;(四)多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联,并案处理有利于查明案件事实的。”其中,“一人犯数罪”以及“共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的”这两种情形即可能包含多个机关之间的主体互涉案件。因此,这一规定实质上赋予了人民法院、人民检察院和公安机关对主体互涉案件进行并案管辖的权力。但是,需要注意的是,该规定还为三机关进行并案管辖设置了前提条件,即“在其职责范围内”。这意味着,各机关都不得超越各自的职权范围办理案件,并案管辖必须以各机关的法定职权为前提。亦即,管辖权的扩张只存在于不同机关所掌握的相同性质的职权之间,只有当二机关之间的职权性质相同,或者其中一机关的职权可以包含另一机关的职权时,并案管辖才是成立的。

具体到监察检察主体互涉案件,正如前文所述,最高人民检察院出台的司法解释允许此类案件进行并案管辖,且仅能由监察机关对案件进行并案管辖,根本原因也在于职权原则的适用。具体而言,监察机关是我国反腐败专责机构,其依法拥有监督、调查和处置三项职权。根据《监察法》的规定,监察机关行使上述职权,尤其是调查权的对象是公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为。而依法应接受监察机关监察的对象也限于公职人员以及其他涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员。相比之下,人民检察院是我国法律监督机关。在监察体制改革之后,人民检察院不再笼统地对所有的职务犯罪行为进行侦查。为了巩固其在诉讼领域的监督地位,目前人民检察院有针对性地管辖诉讼监督过程中发现的司法类犯罪行为,即《检察立案侦查规定》中明确列举的十四类罪名。

但是,正如前文所述,检察机关可以直接立案侦查的案件范围显然也可以由监察机关予以调查。这些罪名是由司法工作人员所实施,而在我国,司法工作人员多具有公务员身份,亦属于公职人员,履行的是国家依法要求的公务行为。另外,这些罪名虽然都与诉讼活动相关联,但也属于职务犯罪的一种。上述十四类罪名依法规定在《刑法》的第二百三十八条、第二百四十五条、第二百四十七条、第二百四十八条、第三百九十七条、第三百九十九条、第四百条和第四百零一条。其中第三百九十七条、第三百九十九条、第四百条和第四百零一条都分布在《刑法》的“渎职罪”这一章中,属于典型的职务犯罪行为。而剩下的第二百三十八条、第二百四十五条、第二百四十七条和第二百四十八条虽然分布在《刑法》的“侵犯公民人身权利、民主权利罪”这一章,但由于立法要求这些犯罪行为必须具有“损害司法公正”的前提,因此也与职务行为密切相关。由此可见,如图一所示,检察机关所管辖的侦查罪名,实际上在某种程度上也被包裹在监察机关的案件范畴之内,检察机关立案侦查的案件范围与监察机关调查的案件范围之间是包含与被包含的关系。易言之,监察机关管辖检察机关立案侦查的十四种罪名,并未违背并案管辖的职权原则,不会引发不同职权之间的冲突。而相反,由于检察机关的侦查范围远远小于监察机关的调查范围,因此其一般情况下无法并案管辖监察机关管辖的案件,否则极可能导致对国家监察权的侵犯。

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正是基于上述理由,最高人民检察院的上述司法解释文件皆肯定监察检察主体互涉案件可以由监察机关进行并案管辖,但并未允许检察机关对此类案件予以并案管辖。

三、“主体互涉”叠加“事实互涉”:并案管辖的基本情形

尽管相关司法解释已经明确允许监察检察主体互涉案件既可以采取由监察机关并案管辖的做法,也可以采取分案管辖的做法。但是,上述规定皆未明确何种情形下进行并案管辖,何种情况下进行分案管辖,仅要求检察机关在遇到此类案件时,“应当及时与同级监察机关沟通”,经沟通之后再作决定。此种规定颇有“自由裁量”的意味。但是,笔者认为,并案管辖和分案管辖是办理此类案件的入口性问题,如果这一问题无法得到妥善处理,那么将极大地危及后续的调查和侦查工作。因此,二机关在沟通的基础上,也应进一步明确并案管辖和分案管辖的基本情形,为办案实践提供指引。如何确定并案管辖和分案管辖的基本情形,那就要联系现实中监察检察主体互涉案件的具体情况了。

正如前文所述,监察检察主体互涉案件的基本特征,一方面是多种违法犯罪具有共同的行为主体,且该行为主体属于司法工作人员;另一方面同一行为主体分别涉嫌徇私枉法类犯罪以及其他职务违法犯罪。易言之,此类案件并不要求同一行为主体涉嫌的多种违法犯罪之间存在任何联系。但是,探究此类案件的现实情形却可以发现,不少监察检察主体互涉案件的不同违法犯罪行为之间,往往还包含了事实方面的牵连性,具备“事实互涉”的特征:

首先,互涉案件的同一行为主体可能先实施了某种职务违法犯罪行为,随后又实施了与之相关的徇私枉法类犯罪行为。例如甲是某法院的审判人员,在审理某起刑事案件期间,收受被告人乙的贿赂,故意违背事实和法律作出枉法裁判,使乙免受法律制裁。在该例中,甲首先涉嫌了受贿罪,依法应接受监察机关的调查。以受贿罪为前提,甲又涉嫌了徇私枉法罪,依法应接受检察机关的侦查。受贿行为和徇私枉法行为不仅具有同一行为主体,而且二者之间存在事实上的前因后果关系,既主体互涉,又事实互涉。其次,互涉案件的同一行为主体也可能先实施了徇私枉法类犯罪,而后又实施了与之相关的某种职务违法犯罪行为。例如丙作为监狱工作人员,违法私放在押人员,之后为了掩饰这一行为,丙又向其上级领导丁进行行贿。在该例中,丙首先涉嫌了私放在押人员罪,依法属于检察机关管辖,随后丙又涉嫌了行贿行为,依法属于监察机关管辖。与前例类似,私放在押人员和行贿行为也不仅具有同一行为主体,而且二者之间存在事实上的前后关联性,也属于主体互涉和事实互涉兼备的案件。除此之外,互涉案件的同一行为主体还可能围绕某一核心事实而开展多项徇私枉法类犯罪和其他职务违法犯罪行为,多种行为分别与该核心事实之间存在或近或远的关系,导致相互之间具有事实上的牵连性。

由此可见,监察检察主体互涉案件又可以分为两种类型:一是多种违法犯罪行为之间不存在事实互涉关系的案件,即“单纯的主体互涉案件”,二是多种违法犯罪行为之间不存在事实互涉关系的案件,即“主体互涉叠加事实互涉案件”。这两种案件的管辖模式显然应当有所不同。

就单纯的主体互涉案件而言,由于同一行为主体所实施的司法类犯罪和其他职务违法犯罪之间并不存在实质性联系,案件办理过程中无需就事实和证据方面进行过多交流,其中一案的调查或者侦查也不会对另一案的调查或者侦查产生太多影响。在这种情况下,各机关完全可以分别办理各自管辖范围内的案件。将案件予以合并,不仅对调查侦查缺乏裨益,而且还可能徒增不少沟通难题。而主体互涉叠加事实互涉案件的情况则有所不同。此类案件中,连接不同案件的关键因素除了同一行为主体以外,还有事实上的牵连性。这意味着,其中某一违法犯罪行为可能是另一违法犯罪行为的原因或者前提条件。将案件予以分别管辖,可能切断事实之间的关联,不利于分析同一行为主体的主观动机以及行为结果等。另外,案件之间的事实互涉往往与证据共享存在着千丝万缕的联系。监察机关在调查案件过程中,可能需要用到检察机关收集的证据材料,反之亦成立。二机关都需要通过某些证据材料,以证明各自调查侦查的事实。因此,证据的交流与共享显得尤为重要,而只有将案件予以合并,才可能充分实现这一目的。总之,一般而言,单纯的主体互涉案件更适宜进行分案管辖,而主体互涉叠加事实互涉案件则更适宜进行分案管辖。

不过,在此基础上仍需注意,单纯的主体互涉案件进行分案管辖,还存在一定的现实困境。这主要体现在限制人身自由措施的适用上。在我国刑事司法活动中,为了保障诉讼程序的顺利进行,侦查机关有权采取五种强制措施以限制犯罪嫌疑人的人身自由。这五种强制措施分别为拘传、取保候审、监视居住、拘留和逮捕,它们在限权程度上层次分明、互成体系,甚至可以依据必要的程序予以适当转化。而在监察程序中,监察机关对于涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的被调查人,已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并具有特定妨碍调查情形的,其亦可以对该被调查人采取留置措施,在一定时间范围内限制其人身自由。不过,相较于上述刑事诉讼程序中的强制措施,留置是监察程序中唯一限制被调查人人身自由的措施,缺乏其他可以与之互成体系、相互转化的措施。并且,无论是在适用前提、具体情形、审批权限或者期限限制等诸多方面,留置也无法完全等同于上述任何一种强制措施。

在此前提下,在监察检察主体互涉案件中,尤其是在单纯的主体互涉案件中,如果监察机关依据《监察法》、检察机关依据《刑事诉讼法》都主张限制同一行为主体的人身自由,那么在分案管辖模式下,究竟应当由监察机关予以留置,还是应当由检察机关采取强制措施,这是一个现实难题。易言之,不管对该行为主体适用何种限制人身自由措施,处于哪一机关的控制之下,都可能给办案工作带来极大不便。如果该行为主体被采取了刑事强制措施,甚至被关押在看守所,那么监察机关可否以及如何进行会见或者审讯;反之,如果该行为主体被采取了留置措施,那么检察机关又可否或者如何进行会见或者审讯等等。这些问题不仅会带来办案手续上的不便,还可能引发不同机关之间的扯皮或者推诿。

在这种情况下,“一刀切”地要求单纯的主体互涉案件采取分案管辖模式,似乎也并不可行。监察机关与检察机关也应当视个案情况进行具体裁量:如果行为主体已经被监察机关采取了留置措施,且是在接受监察调查的过程中才发现其还涉嫌了其他依法属于检察机关管辖的司法类犯罪,那么将案件统一由监察机关进行并案管辖,也未尝不可。如果行为主体已经被检察机关采取了强制措施,且是在接受刑事侦查的过程中才发现其还涉嫌了其他依法属于监察机关管辖的职务违法犯罪行为,那么检察机关可以在与监察机关沟通的基础上,将案件一并移送监察机关并案管辖,并解除强制措施,由监察机关依法决定是否采取留置措施。或者检察机关与监察机关也可以在充分沟通、并建立合理的协作机制的基础上,对案件进行分案管辖,检察机关在继续侦查司法类犯罪的前提下,将行为主体涉嫌的其他职务违法犯罪问题线索移送监察机关,由监察机关依法调查处置。当监察机关需要会见或者审讯该主体时,检察机关应当为其提供协助与便利。除此之外还存在第三种情形,即行为主体尚未被监察机关采取留置措施,也未被检察机关采取强制措施,然而二机关已经通过适当的调查侦查活动掌握了该主体的违法犯罪线索,都需要对其采取留置或者强制措施,此时根据“监察主导”的相关规定,原则上检察机关应当将案件移送监察机关进行并案管辖,由监察机关实施留置措施。但是如果双方经过充分协商之后认为,由检察机关统一控制行为主体的人身自由更为适宜,那么也可以在分案管辖的前提下,由检察机关采取强制措施,并允许监察机关进行必要的会见或者审讯。

综上所述,主体互涉叠加事实互涉的案件更适宜由监察机关进行并案管辖。而单纯的主体互涉案件,一般情况下应当由监察机关和检察机关进行分案管辖;特殊情况下,尤其是涉及限制人身自有措施的适用时,亦可由监察机关进行并案管辖。

四、“监察主导”对比“主罪主导”:监察机关与检察机关的角色分工

根据上文可知,监察检察主体互涉案件可以采取并案管辖和分案管辖两种。在不同管辖模式下,监察机关与检察机关之间的角色分工机制也应有所区别。我国《监察法》第三十四条第二款作出规定:“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助。”根据这一规定,监察机关与包括检察机关在内的其他机关构成主体互涉案件时,应遵循“监察主导”原则。

首先应当明确的是,《监察法》的上述规定仅适用于分案管辖模式。一方面,《监察法》第三十四条第一款规定:“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置。”虽然该规定仅明确了检察机关等向监察机关移送问题线索,且仅针对的是公职人员涉嫌的属于监察机关管辖的职务违法犯罪问题线索的移送,但是在现实办案中,监察机关在调查活动中发现属于其他机关管辖的问题线索时,也常常向对方进行移送。另外,当检察机关发现非公职人员涉嫌的属于监察机关管辖的职务违法犯罪问题线索时,也会将案件移送监察机关。根据各机关的管辖范围移送问题线索,强调的是各机关之间的地位独立、权责清晰,是进行分案管辖的前提条件。而将该款置于监察主导原则的相关规定之前,意味着监察主导原则仅适用于分案管辖模式。另一方面,只有在分案管辖的前提下,才有研究监察机关与检察机关具体角色分工的必要性。在并案管辖模式下,由于案件都已经移送监察机关统一管辖,检察机关不再插手案件的实质性办理事宜,至多在必要情况下提供技术性协助。因此无需对二者角色如何分配、二者地位孰重孰轻予以讨论了。而在分案管辖模式下,各机关都参与案件的直接办理工作,当需要双方进行协作时,究竟何者应当居于主导地位,何者仅起配合协助作用,就值得进一步考虑了。

目前,《监察法》关于监察检察主体互涉案件角色分工机制的上述规定,与我国刑事司法领域的相关规定有所区别。根据立法规定,检察机关与公安机关分别掌握着不同类型刑事犯罪案件的侦查工作,二者之间也经常发生主体互涉案件。在司法实践中,此种情形一般遵循的是“主罪主导”原则。根据2012年《六机关规定》第1条、2020年《公安部规定》第三十条以及2019年《高检规则》第十八条第一款的规定,人民检察院办理直接受理侦查的案件涉及公安机关管辖的刑事案件,或者公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院直接立案侦查的案件时,应当将案件移送给对方。在上述情形中,如果涉嫌主罪属于公安机关管辖,由公安机关为主侦查,人民检察院予以配合;如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖,由人民检察院为主侦查,公安机关予以配合。可见,决定检察公安互涉案件双方角色分工机制的关键因素是涉嫌罪名的性质。

主罪主导原则以案件办理现实需要为根本出发点,肯定各机关在侦查过程中的不同角色定位,根据案情轻重以及罪名之间的主从关系决定掌握主导权的机关,对于协调各机关之间的职权冲突、提高犯罪侦查效率具有一定的意义,是经过长期检验而行之有效的一种做法。不过,这种模式也不可避免地存在困境。在实践过程中,犯罪嫌疑人涉嫌的多种罪名,究竟哪种罪名应当被界定为“主罪”,目前相关立法并未给出明确答案,实践中也缺乏统一标准。如果同一行为主体所涉嫌的多种罪名之间不存在事实上的互涉关系,那么更无从谈及“主罪”与“次罪”的区别了。另外,随着案件办理活动的持续开展和侦查人员对案件事实认识的不断深入,“主罪”与“次罪”之间的地位也可能发生颠倒。本来被认定为“主罪”的犯罪行为可能不再显得那么重要了,从而转变为“次罪”;反之,本来被认定为“次罪”的犯罪行为,其重要性也可能逐渐浮出水面,转变为“主罪”。此时,是否应当变换各机关在侦查活动中的角色分工,也是现实难题之一。

相比之下,监察主导原则不存在上述问题,其要求将所有案件都统一由监察机关为主调查,无需就何为“主罪”进行界定,也不涉及“主罪”与“次罪”的转化,可以有效避免不同机关之间因为争抢或者推诿案件资源而发生争执甚至冲突。不过,监察主导原则也有其缺陷。该原则“一刀切”地要求所有情况下都由监察机关为主调查,无形之中给监察机关带来了许多不必要的案件负担。且我国监察机关建立时间不长,人员队伍、内部设施等都不够完善,能否担此重任,还有待考量。另外,一律由监察机关为主调查,会不会导致司法类犯罪案件的办理工作被忽视,涉案人员的诉讼权利受到侵蚀,也值得忧虑。虽然“主调查”不等于管辖权的转移,但是监察机关的调查逻辑与检察机关的侦查手段存在较大区别。检察机关会不会因为缺乏话语权,而无法顺利履行自身的侦查职能,甚至对案件办理工作持消极观望态度,也是需要考虑的问题。

可见,无论是主罪主导原则,还是监察主导原则,都难以完美解决监察机关与检察机关在互涉案件方面的角色分工问题。对此笔者认为,我国应当在继续坚持立法规定的监察主导原则的基础上,准确理解监察机关“主调查”的内涵,并适当吸收主罪主导原则的有益因素。具体而言:

第一,监察检察主体互涉案件仍应坚持监察主导原则,即以监察机关为主调查、检察机关予以协助。这是由监察机关的特殊地位所决定的。监察机关是国家反腐败专门机关,其与党的纪律检查部门合署办公,是党内监督与国家监督、党内纪律检查与国家监察的一体贯通,在国家治理体系中占据重要地位。根据《监察法》的规定,检察人员作为国家公职人员,依法属于监察机关的监察对象,当其涉嫌职务违法或者职务犯罪时,也应接受监察机关的监督、调查和处置。在此基础上,由监察机关担任主体互涉案件的主导机关,起主调查职责,可以充分发挥其在公职人员监督管理方面的优势,敦促检察机关及时、适当、合法地完成案件侦查任务,保障此类案件的充分有效处理。

第二,监察机关的“主调查”主要指的是整体流程的把控和具体措施的优先适用。正如前文所述,上述监察机关和检察机关的角色分工都是基于分案管辖模式,而分案管辖应主要适用于单纯的主体互涉案件,且不涉及限制人身自由措施的适用。在这种情况下,案件调查侦查工作的落实对各机关的协作性要求并不高。但是,这并不代表着,在整个案件办理过程中,双方之间可以保持截然分离的状态。监察机关的“主调查”既针对整体流程的把控,又针对具体措施的优先适用。前者主要体现在案件移送审查起诉过程中。一般而言,对于主体互涉案件,在调查终结以及侦查终结,且符合事实清楚、证据确实充分、依法应当追究刑事责任的条件时,二机关仍需将案件予以合并,统一交有管辖权的检察机关进行审查起诉,以方便后续的起诉和审判工作。此时,监察机关应当对双方的案件办理进度予以把控,当双方都确定完成调查工作或者侦查工作时,将案件材料予以整合,并统一移送承担起诉职能的检察机关。而后者则主要体现为证据保全类措施的优先适用。根据我国立法规定,物证、书证等实物类证据一旦被查封、扣押之后,是无法重新由另一机关再次施以类似手段的。此外,具有财产形式的债券、股票、基金份额、银行存款等,在被冻结之后,也不能重复冻结,只能轮候冻结。当监察机关和检察机关因为办案需要,都必须对同一证据采取查封、扣押或者冻结措施时,原则上应当由监察机关优先适用这些措施,相关财物也应当掌握在监察机关手中。

应注意,监察主导并不意味着检察机关的地位和作用被忽视。在分案模式下,检察机关仍然对自身管辖范围内的案件具有侦查权,其应当尽其所能完成案件事实的查明工作和证据的收集工作,保障涉案人员在侦查程序中享有各项诉讼权利。此外,监察机关也应重视与检察机关的沟通,但涉及具体程序环节的协调、工作手续的办理、以及审查起诉工作的整合时,监察机关应与检察机关保持必要的联系,尊重检察人员的意见和要求,避免案件办理工作中的不必要冲突。

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