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监察研究
《监察法》实施中的若干疑难问题及其破解对策
发布人:杨立邦  发表时间 : 2019-12-19  浏览 : 161


来源:《湖南大学学报(社会科学版)》2019年11月第33卷第6期


作者:吴建雄,湘潭大学教授博士生导师、中国廉政法制研究会反腐败司法研究中心主任、湖南省法学会法治反腐研究会会长、国家社科基金特别委托项目《中国特色社会主义国家监察制度研究》首席专家

李春阳,湘潭大学法学院博士研究生、湖南省人民检察院四级高级检察官、湖南省诉讼法学研究会理事、湖南省法治反腐研究会理事、湖南省刑事法治研究会理事

 

 

[   要]

《监察法》实施以来,在实现公职人员监察全覆盖的背景下,客观存在查办违纪违法案件大幅上升,而查办职务犯罪案件大幅下降的现象,这一现象总体反映了腐败犯罪高发势头得到遏制的正常趋势,同时,在新旧体制接轨中,也存在着监察地域管辖与层级管辖、部门管辖存在工作壁垒,留置措施控制过严,检察提前介入、审查起诉机制不顺畅,诉讼领域职务犯罪侦查弱化,被告人自首及从宽认定不规范等问题。应当牢固树立新时代法治反腐理念,细化“四种形态”运行规范和不同形态间转换的程序规范,探索建立线索移送、案件分立和留置评估机制,完善检察提前介入和退回补充调查工作机制,完善对司法工作人员职务犯罪侦查机制,细化自首情节认定规则等措施,确保《监察法》的正确实施,为实现好依法反腐和纪法共治提供制度保障。

 

 

一、问题的提出:一个值得关注的现象

二、问题的分析:反腐效能强化中的隐忧

三、问题的梳理:涉及监察与司法诸环节

四、问题的破解:反腐败法治化多维构建

 

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)是监察体制改革的法制成果。这部法律自2018年3月经十三届全国人大一次会议颁行以来,有力推进了纪检监察工作的法治化、规范化。官方媒体的表述是,《监察法》的实施,实现了对所有公职人员和公共权力监督的全覆盖,各级党委对反腐败工作的统一领导进一步加强,反腐败标本兼治综合效应更加凸显,反腐败压倒性态势进一步巩固。[1] 笔者认为,在充分肯定《监察法》实施的成效的同时,还应关注新旧体制转型接轨的实践中出现的新情况新问题。有鉴于此,笔者在相关职能部门的支持下,对《监察法》实施中的疑难问题进行了专题调研,以期为推进《监察法》的统一正确实施尽绵薄之力。


问题的提出:一个值得关注的现象

 

在调研过程中,我们向H省有关部门查询了《监察法》实施后2018年1月至2019年1月职务犯罪案件的相关数据。数据表明,2018年1月至2019年1月,H省监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件552人,其中,贪污贿赂类383人,滥用职权11人,玩忽职守4人,厅级以上干部24人,占到总人数的4.35%。检察机关审理后决定退回补充调查201人,起诉276人,不起诉23人,厅级以上干部职务犯罪案件全部提起公诉。与此同时,检察机关起诉转隶前遗留案件数量为417件529人。同期审判机关共审结贪污、受贿、渎职等职务犯罪案件804件1069人。其中审结厅级干部案18件。

上述数据反映出H省查办职务犯罪案件有以下几个特点:

一是移送起诉的厅级以上干部职务犯罪案件数量高位运行,体现了持续高压的反腐态势。监察机关移送起诉数据和法院审判数据均表明了H省查处职务犯罪大要案的决心不变和节奏不变。如该省查办的原省政协副秘书长、某市原市委书记陈某某案。在该案的调查、起诉和审判各环节,监察机关与司法机关紧密配合,严格依法高效办案,实现监察调查程序和刑事诉讼程序有效对接,使这起作案时间跨度长达15 年、受贿近千万元;涉案人员多,违法犯罪金额累计达5000余万元的职务犯罪系列案在法定时间内依法起诉和判决,陈某某最终获刑11年,罚金150万元。该案是《监察法》实施后H省第一个由监察机关调查、移送审查起诉并获得有罪宣判的厅级干部要案,彰显了监察体制改革的制度优势和整治效能。

二是职务犯罪案件调查、起诉、审判的办案数量体现了监察与司法的有效衔接。数据表明,检察机关不仅审结了监察机关移送起诉的全部案件,而且消化了转隶前遗留的全部案件。法院审结的案件数超过了当年起诉数,体现的是消化积案基础上的司法效能。充分印证了在查办职务犯罪案件的实践中,监察人员把“监察执法”的思维与“刑事诉讼”思维结合起来,从移送机制、程序对接、个案沟通、组织机制等方面与司法机关有效建立起“法法衔接”机制。如某市公安局刑侦支队队长胡某某受贿案,行为人受贿时间跨度长,行贿人众多,但从该市监委立案调查到检察院提起公诉、法院审判,仅用了不到5个月的时间,比改革前同类案件办结时间缩短了将近30%,取得良好法律效果。

三是监察机关移送起诉的案件在质量标准和要求上,尚待进一步提高。数据表明,监察机关移送的职务犯罪案件退回补充调查的比例达到40%左右,比转隶前的退补率上升了将近三倍。退回补充调查的案件中,以证据问题为主,也有少数是程序问题。这说明在全面融合的背景下,履行职务犯罪调查职责的人员在刑事法律方面的专业化能力还有待加强。据了解,无刑事执法经验而办理职务犯罪案件的监察人员不在少数,同时,检察机关在监察调查证据的审查和事实的认定上,还没有妥善处理好严格质量把关和敢于担当指导的关系,没有充分运用好自行补充侦查这一手段。

四是监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件比转隶前下降幅度较大。据该省检察机关工作报告所载明的数据,转隶前的2012年至2017年,该省检察机关查处的贪污贿赂犯罪案件,年均在1000件左右,查处的渎职侵权案件,年均在350件左右。[2] 2018年1月至2019年1月,该省监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件相较于之前,缩减了一半的数量规模。基层县区查办职务犯罪案件减少的比例更大,据统计,2018年,该省114个县区中,有33个县区党纪政务处分数量大幅上升,而向检察机关移送职务犯罪案件数为零。

 

 

问题的分析:反腐效能强化中的隐忧

 

《监察法》实施以来,H省查办违纪案件大幅上升、查办职务犯罪案件大幅下降。针对这一现象,笔者听取了监察执法以及司法实务界意见,组织H省内外高校研究机构的专家学者进行了专题座谈。通过数据分析、区域性样本分析、典型案例分析和问卷调查等方法,分析这一现象的内在原因主要有以下几个方面:

(一)反腐败减存量遏增量取得初步成效,新发案件减少

从调研了解的情况看,党的十八大以来,H省各级纪委监委认真贯彻落实党中央和省委的决策部署,统筹运用“纪法两把尺子”,坚持纪在法前、纪法贯通、有腐必惩、除恶务尽。资料显示,2011年11月到2016年10月,H省各级纪检监察机关给予党纪政纪处分53897人,移送司法机关2730人,比前五年总数分别上升43.8%和66.4%。运用监督执纪“四种形态”初见成效,2015年以来,第一、二种形态运用的数据连续三年持续上升,平均达到60.3%和14.9%,日常监督向“管住大多数”拓展。该省纪检监察机关三年间投案自首和主动交代问题的人数比前三年增长将近两倍。反腐败工作呈现出轻微纪律处分成倍增加,严重纪律处分特别是追究刑事责任的案件相对减少的态势。以2017年为例,该省纪检监察机关运用“四种形态”处理52688人次。其中运用第一种形态处理27606人次,占总人数的52.4%;运用第二种形态处理19466人次,占36.9%;运用第三种形态处理4583人次,占8.7%;运用第四种形态处理1033人次,占2%。[3]

笔者与有关网站联合开展问卷调查,先后向100家党政机关、200家企事业单位、500名公民发出问卷调查。在回答“职务犯罪高发多发态势是否遏制”问题时,42%选择已经遏制,36%选择基本遏制,22%选择尚未遏制。同时,对H省6个地市州的20个县区市基层纪委监委函询问卷的结果表明,十九大以来,社会民众对职务犯罪的投诉举报数量,有48.3%的地方基本持平,有33.8%的地方呈下降趋势,有17.9%的地方为零举报。这就充分说明党中央关于反腐败取得压倒性胜利的判断符合实际和社情民意。

(二)准确把握第四种形态的转化,对犯罪情节显著轻微且主动认罪认罚者依法不以犯罪追究

各级纪委监委按照《监察法》的规定,创新监督理念思路和方式方法,贯彻惩前毖后,治病救人方针和宽严相济执法原则,既分析具体的线索、案件以及被调查人认错态度、一贯表现、上缴违纪违法所得等情况,又研究分析所涉及单位、部门、地区整体生态,在综合分析上述情况的基础上,提出实事求是的处置意见。

据对H省6个地市州的20个县区市基层纪委监委函询了解,由第四种形态转化为第三种形态的约占立案审查的15%左右。如某村原支部书记廖某,在担任该村支部副书记实施上级项目期间,在村账中虚报套取财政专项资金约3万元,用于个人支配,此外廖某涉嫌其他违法违规问题。鉴于其认罪态度好,主动交代未掌握的问题、积极退赃,并配合组织审查,且一贯表现较好。最后按照“四种形态”的运用要求,转为第三种形态,给予廖某开除党籍处分,起到了治病救人的良好效果。

(三)监委调查处置职务犯罪的管辖范围发生了变化而导致案件减少

由于《监察法》规定的监察对象是公职人员,即行使公权力的自然人,法律没有授权监察机关对涉嫌职务违法或职务犯罪案件进行调查并移送审查起诉。因此,在2018年监察委移送检察机关的案件中,以往依据《刑法》第387条、第391条、第393条、第396条查处的单位受贿案、对单位行贿案、单位行贿案等均已不复存在。这是《监察法》制定后,刑法尚未修订而导致的立法间隙,也是导致职务犯罪立案数量下降的因素之一。

但是需要指出的是,随着国家监察体制改革的深入推进,刑事惩治为主的反腐模式已经被惩防一体的“四种形态”所代替。在大量运用纪律处分、政务处分,而把刑事处罚作为最后一道防线的背景下,刑法规定的法人单位行贿受贿等罪名会逐渐失去存在的意义,监察体制改革前中每年查处的约占职务犯罪案件总数百分之十左右的这类犯罪将成为历史。

(四)对“四种形态”的转化和运用不当,使应当追究刑事责任的案件作了非罪化处理

部分纪检监察干部对“四种形态”转化的精神内涵理解不到位,对政策界限把握不准,对转化条件、程序等控制不严,不能精准地运用好纪律和法律两把“尺子”去度量行为性质,导致“四种形态”不当运用和转化。[4]在案件线索处置环节,通过谈话、函询,使得一些线索因提前“公开”而流失了;在调查处置环节,一些涉嫌犯罪的被调查人就“随意”地被处置。如姚某2013至2017年期间违规收受现金卡共计4.5万元,监察机关仅给予降职处分。[5]这种对于收受“感情投资”的礼金达到受贿罪“第二档”(数额巨大)法定刑的行为,不作为犯罪处理的做法值得商榷。[6]

从上述原因分析来看,对于监察机关移送审查起诉的职务犯罪案件数量急剧减少这一现象,必须持科学冷静的态度。既不能以此来否定《监察法》实施以来取得的反腐败工作成绩,又要确实存在以纪律处分、政务处分代替刑事处分的现象,这就需要思考如何在制度优势转化为治理效能过程中,规范监察处置权力运行,实现对职务犯罪惩治力度不减、节奏不变、尺度不松,充分发挥刑事法治的威慑作用,推进反腐败斗争法治化规范化。


问题的梳理:涉及监察与司法诸环节

 

从调查了解到的情况来看,目前《监察法》运行中的疑难问题主要表现在未能实现全面覆盖、留置措施过度程序控制、法法衔接机制还不顺畅以及监察人员执法能力不相适应等方面,贯穿于监察调查、检察起诉和法院审判诸环节。

(一)监察实践中地域管辖与层级管辖、部门管辖存在工作壁垒导致部分案件线索未能查证

根据干部管理权限,一些领导干部特别是中央直属企业、教育部直属高校等企业事业单位领导干部,其管理权在中央直属部委,实行自上而下的管理体制。对这些对象涉嫌职务犯罪的案件,需要由具有任命权的党组织同层级的监察机关受理。实践中,由于收到线索的“下级”监委没有权限,而“上级”监委又往往启动调查不及时或缺乏人手而导致查证落空。另外,由于涉及中央与地方关系,在案件办理中还涉及相关部门或被调查对象所在单位“配合”问题。这不仅在客观上一定程度导致基层办案数量少问题,也导致对相关对象的监管出现“盲区”。比如,设置在各地的监狱,原来归地方管,现在由于收归省司法厅管理,现实办案中就需要省监委支持案件的查处。这种情形,在各省市的不少中央直属企业、教育部的直属高校等也客观存在。

(二)监察实践中留置措施控制过严,其反腐利器作用发挥不够充分有力

据调研了解,H省监察机关在留置措施上,严格贯彻法律规定,对于加强留置措施适用,保障案件办理效果,发挥了重要作用。从访谈情况来看,鲜见学术界普遍关注和担心的留置措施滥用的现象,[7]恰恰相反,实践中出现了留置措施过度“内部程序控制”问题。基层采取留置措施不仅要报上级监委批准,而且要经省监委备案并经主要领导同志同意。由于留置措施手续过于繁琐,导致实践中该适用留置措施的未能适用,影响了突破案件的效能。据了解,2018年H省监察机关适用留置措施的主要在省市两个层面,基层适用留置措施的一般为上级交办案件,发生在群众身边的“蝇贪”类职务犯罪案件因难以适用留置措施,而得不到及时有效查处。据对H省6个地市州的20个县区市基层纪委监委函询了解,2018年基层监委因批准程序过严而放弃使用留置措施的约占65%,只对受贿人留置而行贿人串供导致案件被迫终止的约占35%,明显构成犯罪不能及时采取留置措施而“脱管”给办案带来极大不便的约占25%。

(三)从监察立案到检察起诉和法院审判,还存在一系列亟需解决的机制和实践难题

一是非公职人员行贿立案问题。与修订前刑事诉讼法规定的检察机关针对罪名进行属地管辖不同,《监察法》采取了“对公职人员和有关人员进行监察”这一属人管辖的原则。而对涉嫌行贿罪的非公职人员是否立案,《监察法》没有明确规定。H省大多数地方采取的做法是由监察机关统一立案。但从法理上讲,监察机关只能对监察对象进行立案调查,对非监察对象进行监察立案缺乏法律依据,容易引起“非公职人员也被纳入监察对象”的非议。因而在实践中出现“非公职人员的行贿人是否立案”的困惑,影响案件的及时有效查处。

二是退回补充调查的性质界定问题。对于退回补充调查的案件,是程序倒流至监察调查环节还是停留在刑事诉讼环节,法律没有明确规定。由此带来的问题有,强制措施是否需要改变,已经逮捕的是转回留置还是继续逮捕,是适用监察法调查规则还是刑事诉讼法侦查规则,是否准许律师会见等等,这些问题存在立法空白和理论争议。H省的实践情况是:退回补充调查案件,已经逮捕的继续执行逮捕,退回补充调查期间,也不允许律师会见。这种做法存在的问题是,如果将“退补”视为“诉讼程序”,那么,刑事诉讼法应当成为相关诉讼行为的适用依据,而此时监委在补充调查阶段,就面临着律师依据刑诉法要求会见的现实压力。如果监委补充调查仍然定性为监察调查,则面临程序倒流、强制措施“回转”的难题。

三是检察机关自行侦查的相关案件查办不力的问题。修改后的刑诉法与监察法的管辖规定相衔接,明确检察机关对发生在诉讼活动中的职务犯罪案件行使侦查权,由于这一职权目前设在原刑事执行检察部门,没有专门侦查力量,这类犯罪案件由往年全省百余件下降到十余件,而这个数字在全国还算较高的。据统计,H省有近一半的基层检察院还未开展这项工作,以致《监察法》和《刑事诉讼法》关于对诉讼中司法人员职务犯罪侦查的规定尚未有效落实。

四是审判中从宽幅度和自首的认定不规范问题。目前存在难以区分认罪认罚从宽案件的从宽幅度和一般案件坦白从宽的从宽幅度。特别是一些案件办理过程中,监察委的移送审查起诉意见书中明确写明办案机关已经掌握了被告人的相关犯罪线索,但是检察机关起诉意见书和起诉书仍然将被告人如实供述犯罪事实认定为自首。审判实践中有反映检察机关有的量刑建议明显不当。经查,主要是检察机关对自首的认定与监察委调查阶段的情形不一致。此时,法院如果予以调整改变自首的认定又会导致被告人不服导致法律效果大打折扣,如不调整又与法院量刑规范化规则相矛盾。

五是监察人员专业素质的提升问题。监察体制改革前,纪委工作人员调查工作仅需遵循党内纪律工作规范,而监察体制改革后,监察工作涉及对违纪、违规和违法犯罪行为的监督、调查和处置,尤其是对职务犯罪行为的调查,调查程序严格,证据标准高,需具有较高的法律专业素养才能胜任。据对H省六市20个县100名纪检监察人员的问卷调查,熟悉党内法规不熟悉刑事法律的占51%,熟悉刑事法律不熟悉党内法规的占35%,既熟悉刑事法律又熟悉党内法规的占14%。毋庸置疑,监察队伍专业素养亟需提升,但当前超负荷的工作状态,使监察工作人员无法进行系统的培训。

 

问题的破解:反腐败法治化多维构建

 

(一)凝聚共识,树立新时代法治反腐理念

 

《监察法》实施以来,无论是纪检监察内部,还是司法实务和理论学术界,在监察机关的性质定位、监察权的属性、监察调查措施的性质以及监察与司法的关系等问题上,尚未达成共识。[8]习近平在十八届中央纪委第二次全会上指出:“要善于用法治思维和法治方式反对腐败。”[9]新时代法治反腐理念要求适应我国反腐败体制机制、形势格局发生了重要变化。坚持监察机关的政治定位,坚持监察权的监督执法属性,坚持“纪法贯通,有效衔接司法”。[10]

深刻认识既往“抓大放小”“集中力量查办大案要案”的刑事反腐方式,已被全新的“四种形态”纪法共治模式所代替。“以腐败行为的刑事追究为标准,来衡量查处腐败成效”的传统认知已经不合时宜。腐败现象是党内生态环境中的“疾病因子”,治理腐败的主要目的是为了“救人”而不是为了“惩罚”。腐败问题不像刑事犯罪问题中的罪与非罪那么简单。一方面必须坚持纪严于法,将党纪挺在国法之前,充分发挥党纪和非刑事法律预防公职人员违法犯罪的作用,用党纪“挽救”绝大多数人。另一方面必须坚持对构成犯罪的腐败分子的刑事追究,通过剥夺犯罪人的人身自由乃至生命权,强化不敢腐的震慑。要“完善各项工作规则,整合规范纪检监察工作流程,强化内部权力运行的监督制约,健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制,把适用纪律和适用法律结合起来”,[10]从而实现反腐败纪法共治目标。

(二)细化“四种形态”运行和不同形态间转换的程序规范

“四种形态”作为执纪执法的基本运行模式,有待于在实践中不断优化和完善。在“四种形态”贯穿于监督检查、审查调查和案件审理全过程的前提下,应针对实践中出现的转化和运用不当问题,从规范标尺、严明程序、压实责任三个方面着手,推进“四种形态”运用和转换的规范化、程序化。

一是规范“形态转化”标尺,划定“底线”、“黄线”、“红线”。所谓“底线”,即对符合党纪和刑法等规定的从轻、减轻或从重、加重情形的,只能在“四种形态”相邻形态间逐级转化;所谓“黄线”,即对违反政治纪律和政治规矩,问题线索反映集中、群众反映强烈的,慎重转化;所谓“红线”,即对有严重违纪行为且根据相关规定只有开除党籍处分档次的,不得适用形态转化。原则上“四种形态”转化运用不得跨形态转化,不得在规定幅度外减轻或者从轻。

二是严格形态转化程序,做好初审、会审、联审。初审主要规范立案程序。需要对第一种形态与第二种形态之间相互转化的程序作出规定并建立会商审核机制。会审主要对立案审查的案件适用形态转化的作出程序性规定,其范围主要在第三种形态转化为第二种形态。联审主要针对适用第四种形态转化为第三种形态处理的情形,审理部门通过集体审议,将报告提请纪委监委决策会议讨论,讨论通过后再经反腐败协调小组联席会议论证通过,最后报上一级纪检监察机关审批,从而形成分层把关、严格制约的工作格局。

三是强化形态转化责任,实行“全程实录、备案监督、问责追究”。落实全流程痕迹化管理,建立案件立案前会商、案件专题会议、联席会议等制度。对适用形态转化的案件,所有参与研究的人员的意见都要以书面形式如实记录入卷。建立形态转化案件备案机制和审批机制,对适用形态转化的案件作出处理结论后,下级纪委监委应将案件向上级备案。对第四种形态向第三种形态转化的案件,下级纪委监委作出处分决定前,必须先经上级纪委监委批准。上级纪委监委执纪监督部门会同审理部门共同审核把关。明确办案过错责任追究制度,对于违反规定不当适用形态转化的,根据情况追究相关人员直接责任,并严肃追究有关领导人员责任。[11]

(三)在监察管辖和立案调查环节建立线索移送、案件分立和留置评估机制

一是探索建立“层级”与“地域”职务犯罪线索移送机制。针对监察案件属地管辖与级别管辖冲突导致“办案空挡”、管辖规则和党管干部原则在实践中与基层查办职务犯罪工作存在的“办案难”等问题,探索建立“层级”与“地域”职务犯罪线索移送和协同办案机制。充分考虑基层监察委辖区内查办案件的便利条件,实行基层监察委与相关领导机关纪检监察组建立案件线索双向移送、调查协作配合以属地查办为主、处理结果跟踪反馈、定期联席会议等工作机制。明确基层监察委受理的辖区内由层级管理的企事业单位职务犯罪线索,及时向其主管的纪检监察组通报,纪检监察组及时反馈授权查办并跟踪指导。上级领导机关纪检监察组对转化为第四种形态的职务犯罪线索,可移交基层管辖查办。

二是探索建立非公职人员行贿人公安立案机制。针对监察机关只能对监察对象进行立案调查,对非公职人员进行监察立案缺乏法律依据,但由于受贿与行贿的不可分性,对受贿罪和行贿罪的调查又必须并案进行的困惑,可考虑在立案环节创设公安机关协同机制。即对构成职务犯罪案件的行贿人,在监察机关对受贿人立案的同时,对涉嫌犯罪的非公职人员行贿人,交由公安机关立案。这一机制不仅契合了《监察法》规定的公安机关配合监察机关适用相关调查措施的法理逻辑,而且为非公职人员行贿人的控制创造了有利条件,如对不适宜留置的行贿人由公安机关采取相应措施。同时解决了涉嫌行贿罪的非公职人员从监察环节到检察、审判环节都无立案手续的窘况,为“受贿行贿一起查”提供有力的法治资源。

三是建立适用留置措施优秀案例指导机制。以办案程序合法、执法行为规范,办案效率高、执法效果好,案件事实认定清楚、适用法律正确,案件有特色、有典型意义为基本条件,适时从基层遴选适用留置措施既严谨规范又坚决果断的典型案例予以通报,加强对基层适用留置措施的示范指导。针对实践中留置措施控制“过度”、程序“过严”,导致实践中该适用留置的难适用等问题,正确把握“设区的市级以下监察机关采取留置措施,应当报上一级批准”的规定,准确界定“涉及案情重大、复杂”“可能有其他妨碍调查行为的”的具体内涵,在严格慎重适用的基础上,充分发挥留置这一法定措施的制度效能。

(四)完善检察提前介入和退回补充调查工作机制

一是完善检察机关提前介入职务犯罪调查工作机制。针对检察提前介入监察调查出现的介入时间过早、介入事项不明晰、介入方式不规范等问题,可考虑由各省监委与省检察院联合出台《提前介入监察案件工作细则》。以监察法和刑诉法为依据,规范检察机关提前介入的工作原则、案件范围、介入时机、启动条件、工作职责及组织衔接等。明确提前介入人员应当是富有职务犯罪案件办理经验的检察官,提前介入的案件范围主要是监委采取监察留置措施、新型职务犯罪案件、案件事实认定及定性有较大争议等类型的案件,其主要职责是协助解决案件调查过程中的证据收集、固定、补充、完善及法律适用等问题。特别是在对证据的合法性、证据的补充固定、是否有非法获取的证据需要排除等方面提出审查意见,以提高查办职务犯罪案件的质量和效率。

二是完善退回补充调查案件工作机制并明确其程序属性。针对退回补充调查缺乏统一规范、退回补充调查的性质界定不明等问题,依照监察法和刑诉法的规定,探索制定关于职务犯罪案件退回补充调查规则,统一检察机关退回补充调查的操作规范。规定检察机关退回补充调查案件,应提出补充调查提纲和搜集证据的清单。监察委根据清单区分不同情况作处理:对事实清楚、证据不够充分的补充证据,对无法补充的证据说明理由;对发现新的同案犯或新的犯罪事实的,重新制作起诉意见书;对发现原定事实有重大变化不应追究刑事责任的,重新提出处理意见;发现原定事实有重大变化应当改变罪名或增减犯罪事实的,应当重新提出处理意见;检察机关补充调查决定不当的,应当说明理由,移送检察机关审查。与此同时,在法理上论证检察机关退回补充调查,实际上处于监察程序与刑事诉讼程序并存的特殊情形,遵循利弊权衡比例原则,应当保留刑事强制措施。由于退回补充调查期间言辞等证据仍处于未固定状态,律师不介入具有合理性和正当性。

三是健全诉讼活动中司法人员职务犯罪侦查机制。目前承担这一职能的是原检察机关监所检察部门,其原来的主业主责是对监狱、看守所等场所内的刑事执行活动进行法律监督。这一监督虽有发现和侦查司法人员职务犯罪的一定优势条件,但远远不能适应对整个刑事、民事、行政诉讼中发现、揭露和查证职务犯罪的需要,加之司法人员职务犯罪的隐蔽性和反调查能力更强,因此,建议检察机关在市级以上设立专门的司法人员职务犯罪侦查部门,以适应监察体制改革背景下的诉讼领域职务犯罪协同查处、共同发力的需要。

(五)在自首情节认定和适用认罪认罚从宽环节细化相关规则

针对实践中职务犯罪自首情节认定不规范的现状,应当细化自首情节认定规则。一是坚持依法认定。在具体办案过程中,要严格按照和紧扣自动投案与如实供述职务犯罪这两个自首情节认定的法定要件,只有在二者同时具备的情况下,才认定为自首。二是坚持同一标准。在自首标准认定上,不能因为办案部门不同而有所区别,也不能因为强制措施不同而有所区别,更不能在办案过程中采取两个标准,而应当采取同一标准。三是坚持证据为本。在自首的认定上,坚持以事实为依据,应当收集完整的证据材料,形成证据锁链,做到认定自动投案和如实供述的证据确实充分。

针对职务犯罪认罪认罚从宽在实践中把握不当现象,制定指导审判实践的司法原则:一是从宽要与犯罪事实相适应。认罪认罚从宽应当立足案件事实的基础,其从宽幅度应当与犯罪数额、犯罪次数、犯罪后果和犯罪手段等事实相适应,与行为人是否为故意或过失相适应,与犯罪的目的、动机相适应,与行为人对犯罪所得的处理相适应。二是从宽要与量刑情节相适应。认罪认罚从宽必须在法律规定的幅度、框架内进行,不允许突破现行刑法规定的量刑幅度。在从宽情节的把握方面,应严格按照刑法、刑事诉讼法和有关司法解释规定的法定、酌定从宽情节,依法决定是否从宽、如何从宽以及从宽的幅度。三是从宽要与刑事政策相适应。认罪认罚从宽应当与国家的发展、形势和大局稳定以及宽严相济刑事政策相适应,做到“宽严并重、宽严并用、反对偏轻偏重”“从宽和从严都必须依照法律规定进行,做到宽严有据,罚当其罪”。四是从宽应当区别化和规范化。对认罪认罚从宽应当建立区别化和规范化的指标体系,同一样的情节,应当作出细化和规范,如自首,可以根据自首的不同阶段,不同程度和不同罪行等,确定从宽的幅度。特别针对办理案件不同阶段层面的设置规则,将从宽幅度与行为人认罪时间的早晚相结合,“选择越早从宽幅度越大”。五是从宽应当体现量刑均衡原则。“量刑均衡的实质是追求同一法域内的同种犯罪之间在量刑的时空上的公正和平等”。[12]

应当通过量刑情节的调节作用使得同罪行同刑罚,达到量刑均衡的目的;此外各量刑情节在量刑阶段应当正确地发挥其应有的作用,防止人为地夸大和缩小,同一量刑情节从宽幅度应当基本均衡,努力实现量刑一般化和量刑个别化的有机统一。[13]

(六)加强专业化建设,打造政治机关的法治产品

纪委监察委在党和国家机构体系中是唯一的专责机关,[14]专责机关不仅强调监察委的专业化特征、专门性职责,更加突出强调了监察委的责任。[15]在深化监察体制改革、执纪与执法一体运行、监察与司法“法法衔接”的背景下,纪检监察机关的专业化建设必须加强,把政治建设和业务建设统一于监察机关自身建设实践,在反腐败斗争中打造好政治机关的法治产品。

在职务犯罪调查环节,调查工作的法治化必须做到调查行为、调查程序、调查方法、调查标准合法和规范,必须用法律认可的证据证明案件事实,“在审查起诉阶段用证据说服检察官,在审判阶段用证据说服法官”。[16]这就要求纪检监察干部具备专业的知识、专业的技能和良好的职业操守。纪检监察干部的选拔任用,既要探索建立纪检监察干部资格准入制度,完善公平竞争、择优录取的选拔机制,确保新进人员具备基本的专业素养和专业能力,又要严肃试用期考察,在实际工作中检验纪检监察干部工作能力。[17]

要实现立足全面深化监察体制改革和实际执法办案的目标,党章党规党纪和《监察法》及其配套规定相结合应为重点,通过全员网络培训、分批轮训等形式,不断提升纪检监察干部的专业知识和技能,锻造纪检监察干部的专业作风和专业精神;要完善对纪检监察人员的业绩考核机制,科学制定考核标准、合理设置考核程序,公正运用考核结果,促使纪检监察干部不断提升履职能力,努力成为执纪执法的专家、党和人民的忠诚卫士。

 

[1] 韩亚栋.加强党对反腐败工作的集中统一领导[N].中国纪检监察报,2019-03-03(1).

[2] 于振宇.矢志不渝守护正义公平——省人民检察院工作报告亮点解读.[EB/OL](2018-01-27)[2019-03-08]http://hnrb.voc.com.cn/hnrb_epaper/html/2018-01/27/content_1284121.htm.

[3] 蒋伟,杜克文.去年共立案2.48万件查处省管干部74人[EB/OL](2018-01-20)[2019-03-09]http://www.sxfj.gov.cn/news/10976470.html.

[4] 佘建康,周玉龙.浅析如何提升“四种形态”转化运用的精准度[N].中国纪检监察报,2018-07-04(8).

[5] 中央纪委.浙江通报14起违反中央八项规定精神问题[EB/OL](2018-09-26)[2019-03-09]http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201809/t20180920_180154.html.

[6] 刘艳红.《监察法》与其他规范衔接的基本问题研究[J].法学论坛,2019(1):5-15.

[7] 郭华.监察委员会留置措施的立法思考与建议[J].法治研究,2017(6):3-11.

[8] 徐汉明.国家监察权的属性探究[J].法学评论,2018(1):9-25.

[9] 习近平的法治观:依法改革依法反腐促进社会公平正义[EB/OL](2014-10-20)[2018-10-25]http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/20/c_1112892482_4.htm.

[10]习近平在中共中央政治局第十一次集体学习时强调:持续深化国家监察体制改革推进反腐败工作法治化规范化[N].中国纪检监察报,2018-12-15(1).

[11]佘建康周玉龙.浅析如何提升“四种形态”转化运用的精准度[N].中国纪检监察报,2018-07-04(8).

[12]宋云苍.贪污受贿案件量刑均衡问题研究[J].刑事法评论,2006(2):365-429.

[13]石经海.“量刑规范化”解读[J].现代法学,2009(3):104-112.

[14]王希鹏.国家监察权的属性[J].求索,2018(4):128-135.

[15]王伟.为什么将监委定位为行使国家监察职能的“专责机关”——不仅强调职权更突出责任[J].中国纪检监察,2018(6):57-58.

[16]曹静静.职务犯罪调查工作的法治化规范化——访中国人民大学教授何家弘[EB/OL](2019-04-28)[2019-05-01].http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201904/t20190426 _192908.html.

[17]吴建雄.在新的起点上深化国家监察体制改革[J].中国党政干部论坛,2019(4):58-62

 


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